PSD3: verso il nuovo quadro europeo dei servizi di pagamento

L’accordo provvisorio tra Parlamento europeo e Consiglio UE segna un passaggio decisivo nella revisione della PSD2. Per banche, istituti di pagamento, IMEL e operatori fintech si apre una fase di adeguamento che interesserà autorizzazioni, vigilanza, open banking, antifrode, accesso al contante e gestione dei rapporti con i prestatori non bancari.

Il quadro europeo dei servizi di pagamento si avvicina finalmente a una nuova fase regolamentare.

Dopo la PSD2, il legislatore europeo sta lavorando a un pacchetto composto dalla Third Payment Services Directive – PSD3 e dal Payment Services Regulation – PSR, destinato a modernizzare la disciplina dei pagamenti nell’Unione europea.

La Commissione europea ha presentato per la prima volta il pacchetto il 28 giugno 2023 (COM(2023) 366 per la PSD3 e COM(2023) 367 per il PSR): una direttiva destinata a modificare e modernizzare la PSD2 — la futura PSD3 — e un nuovo regolamento sui servizi di pagamento.

Il 27 novembre 2025 Parlamento europeo e Consiglio UE hanno raggiunto un accordo politico provvisorio sul pacchetto PSD3/PSR. Il Consiglio ha precisato che, dopo tale accordo, i co-legislatori avrebbero continuato a lavorare sugli elementi tecnici prima dell’adozione finale.

Il testo oggi disponibile, datato 5 maggio 2026, è dunque un provisional agreement resulting from interinstitutional negotiations, trasmesso alla Commissione ECON del Parlamento europeo per la decisione secondo le regole parlamentari applicabili.

Dalla PSD2 al binomio PSD3/PSR

La proposta di riforma non consiste in una semplice riscrittura della PSD2. Il nuovo impianto si fonda su una distinzione tra:

• la PSD3, dedicata principalmente all’accesso all’attività, all’autorizzazione, ai requisiti prudenziali e alla vigilanza degli istituti di pagamento;
• il PSR, regolamento direttamente applicabile, destinato a contenere molte delle regole di condotta, trasparenza, tutela degli utenti, sicurezza, antifrode e open banking.

Sul piano formale, il titolo della proposta di direttiva chiarisce che la PSD3, oltre a sostituire la Direttiva (UE) 2015/2366 e la Direttiva 2009/110/CE, modifica anche la Direttiva 98/26/CE sulla settlement finality, al fine di consentire agli istituti di pagamento la partecipazione diretta ai sistemi di pagamento designati dagli Stati membri.

Il testo dell’accordo motiva la scelta della doppia veste normativa con le criticità emerse nell’applicazione della PSD2: pur riconoscendo che la direttiva ha raggiunto diversi obiettivi, il legislatore europeo evidenzia problemi di attuazione ed enforcement divergenti tra Stati membri, con effetti sulla concorrenza e rischio di arbitraggio regolamentare.

Per gli operatori bancari il dato è centrale: il nuovo assetto mira a ridurre le differenze nazionali e a rafforzare l’armonizzazione del mercato dei pagamenti.

Moneta elettronica: superamento della disciplina separata

Una delle novità più rilevanti riguarda la moneta elettronica. La PSD3 è destinata a sostituire non solo la PSD2, ma anche la Direttiva 2009/110/CE sugli istituti di moneta elettronica. L’art. 48 del testo prevede l’abrogazione di entrambe le direttive con effetto dalla data indicata in 21 mesi dall’entrata in vigore della nuova direttiva.

Nel nuovo assetto, l’emissione di moneta elettronica è inclusa tra i servizi di pagamento elencati nell’Annex I della PSD3 (punto 8). Il testo chiarisce che l’allineamento tra istituti di pagamento e istituti di moneta elettronica risponde all’esigenza di superare difficoltà applicative e possibili arbitraggi tra i due regimi.

Requisiti autorizzativi e prudenziali

Il nuovo quadro introduce requisiti autorizzativi più articolati per gli istituti di pagamento. La domanda di autorizzazione dovrà includere, tra l’altro, programma di attività, business plan, requisiti patrimoniali, misure di salvaguardia dei fondi, governance, controlli interni, sicurezza ICT, gestione degli incidenti, outsourcing e, per taluni servizi, un piano di winding-up.

Sul piano patrimoniale, l’art. 5 della PSD3 prevede un capitale iniziale minimo differenziato in funzione dei servizi prestati:

• 40.000 euro per l’istituto che presti esclusivamente money remittance (Annex I, punto 5);
• 50.000 euro per i payment initiation services (Annex I, punto 6);
• 150.000 euro per chi presti uno o più dei servizi di cui all’Annex I, punti 1-5, salvo il caso in cui sia prestato il solo servizio di money remittance;
• 250.000 euro per l’emissione di moneta elettronica (Annex I, punto 8).

Quando l’istituto presta servizi riconducibili a più di una delle lettere (b), (c) e (d) dell’art. 5, gli importi minimi corrispondenti si sommano. Restano invece estranei al regime del capitale iniziale i prestatori di servizi di informazione sui conti (Annex I, punto 7), per i quali la PSD3 prevede un più snello regime di registrazione anziché un’autorizzazione piena (art. 8 e considerando 61).

Salvaguardia dei fondi degli utenti

Altro profilo significativo riguarda il rafforzamento delle regole di safeguarding dei fondi degli utenti. Il testo muove dalla premessa che, in caso di insolvenza di un istituto di pagamento, i fondi degli utenti non sono normalmente coperti dai sistemi di garanzia dei depositi o dal quadro di risoluzione bancaria. Per questo motivo, la PSD3 prevede obblighi di segregazione, assicurazione o garanzia comparabile, nonché misure di protezione rispetto alle pretese degli altri creditori dell’istituto.

Il testo richiede inoltre che gli utenti siano informati, prima della conclusione del rapporto e in caso di modifiche rilevanti, sulle modalità di salvaguardia, sulla localizzazione dei fondi e sullo Stato membro in cui far valere eventuali pretese in caso di insolvenza.

Per le banche, ciò rileva tanto nella gestione dei conti intestati a istituti di pagamento, quanto nella valutazione dei rapporti operativi e di rischio con PSP e operatori fintech.

Antifrode, trasparenza e open banking

Molte delle novità più direttamente percepibili dagli utenti saranno contenute nel PSR. Secondo il comunicato ufficiale del Consiglio UE, il pacchetto mira a rafforzare la lotta contro le frodi, ad aumentare la trasparenza sulle commissioni e a migliorare la protezione dei consumatori.

Tra le misure segnalate dal Consiglio figurano: condivisione tra PSP di informazioni relative alle frodi; verifica della corrispondenza tra IBAN e nome del beneficiario prima dei trasferimenti; responsabilità dei PSP in caso di mancato rispetto di alcuni strumenti preventivi; maggiore trasparenza per commissioni e tassi di cambio nelle operazioni ATM; maggiore trasparenza delle commissioni applicate ai merchant.

Il Parlamento europeo rileva, inoltre, che l’accordo mira a ridurre le barriere ai servizi di open banking e a impedire discriminazioni da parte degli account servicing payment service providers (generalmente banche o altri intermediari finanziari). È prevista, in particolare, l’introduzione di permissions dashboard gestiti dagli ASPSP, che consentiranno agli utenti di monitorare in modo unitario, e all’occorrenza revocare, le autorizzazioni di accesso ai dati di conto concesse ai third party providers.

Accesso al contante

Il pacchetto interviene anche sull’accesso al contante. L’art. 37 della PSD3 prevede che i cittadini potranno prelevare contante presso esercizi commerciali senza obbligo di acquisto, entro una soglia massima di 150 euro, con possibilità per gli Stati membri di prevedere limiti inferiori, ma non sotto 100 euro.

Il testo precisa che tale servizio sarà volontario per i retailer, dipenderà dalla disponibilità di contante presso l’esercizio e sarà soggetto a strong customer authentication e obblighi di trasparenza sulle eventuali commissioni applicate al cliente. Gli Stati membri potranno inoltre fissare un limite giornaliero di prelievo per conto di pagamento, non inferiore a 200 euro, in funzione del rischio AML/CFT.

Gli ATM deployers indipendenti non vengono lasciati fuori dal perimetro regolamentare: il testo indica per loro un regime di registrazione calibrato sui rischi specifici dell’attività.

Buy Now Pay Later

Il testo affronta anche il tema del Buy Now Pay Later. Il considerando 34a della PSD3 qualifica tali servizi come prevalentemente riconducibili al credito al consumo — disciplinato dalla Direttiva (UE) 2023/2225 — e precisa che, in quanto tali, non costituiscono di per sé servizi di pagamento. Tuttavia, gli operatori BNPL rientrano nella disciplina PSD3 se prestano anche uno dei servizi di pagamento elencati nell’Annex I.

Per gli operatori bancari, ciò impone una valutazione caso per caso della catena operativa: non basta la qualificazione commerciale del prodotto, ma occorre verificare quali servizi siano effettivamente prestati nella concreta architettura contrattuale.

Quando è attesa l’approvazione definitiva?

Sul punto è necessario essere precisi. Nella procedura legislativa ordinaria di cui all’art. 294 TFUE, la Commissione presenta la proposta, mentre Parlamento europeo e Consiglio UE devono concordare il testo affinché diventi diritto dell’Unione. L’adozione formale richiede quindi le rispettive votazioni in seduta plenaria, e la successiva pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea.

Allo stato, non risulta possibile indicare una data certa di pubblicazione in GUUE. Una volta pubblicata, la PSD3 entrerà in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione (art. 50); gli Stati membri dovranno adottare e applicare le norme di recepimento entro 21 mesi dall’entrata in vigore (art. 49).

Le clausole di riesame

L’art. 43 della PSD3 articola il monitoraggio successivo della Commissione su tre orizzonti temporali distinti:

• entro 18 mesi dall’entrata in vigore, una relazione sull’eventuale estensione dell’ambito di applicazione della direttiva al processing o all’operating dei digital wallets;
• entro 3 anni dall’entrata in vigore, una relazione sull’ambito di applicazione della direttiva con specifico riguardo ai sistemi di pagamento, agli schemi di pagamento e ai technical service providers, nonché sulle applicazioni concrete del servizio di emissione di moneta elettronica di cui all’Annex I, punto 8, e in particolare sulla distinzione tra conti utilizzati per la detenzione di moneta elettronica e conti di pagamento tradizionali;
• entro 7 anni dall’entrata in vigore, una relazione sull’applicazione e sull’impatto complessivo della direttiva, con specifica attenzione all’adeguatezza dell’ambito di applicazione, all’impatto della revisione della Direttiva 2014/49/UE sul safeguarding dei fondi degli utenti, alla disciplina del cash-in-shop e ai dati di mercato sui prestatori di servizi di pagamento autorizzati.

In tutti i casi, la Commissione potrà accompagnare la relazione con una proposta legislativa.

Il regime transitorio per gli istituti già autorizzati

L’art. 44 della PSD3 disciplina una fase di transizione di particolare interesse operativo. Gli istituti di pagamento già autorizzati ai sensi dell’art. 11 della Direttiva (UE) 2015/2366 alla data di scadenza del termine di recepimento (21 mesi dall’entrata in vigore) potranno continuare a prestare i servizi per i quali sono autorizzati, senza necessità di richiedere una nuova autorizzazione ai sensi dell’art. 3 della PSD3, fino a 27 mesi dalla data di entrata in vigore della direttiva.

Entro tale termine, gli istituti dovranno trasmettere alle autorità competenti le informazioni necessarie a verificare la conformità ai nuovi requisiti; in caso di mancato adempimento, le autorità competenti potranno sospendere la prestazione dei servizi. Una disciplina analoga è prevista per gli istituti di moneta elettronica autorizzati ai sensi della Direttiva 2009/110/CE.

Per le banche che intrattengono rapporti operativi con PSP e IMEL, la finestra di sei mesi tra termine di recepimento e termine del periodo transitorio rappresenta una fase di monitoraggio rilevante sotto il profilo del rischio di controparte: occorrerà verificare, nell’ambito dei processi di due diligence periodica, lo stato delle procedure di adeguamento della clientela istituzionale alla nuova disciplina.

Conclusioni operative

Il pacchetto PSD3/PSR non si esaurisce in un mero aggiornamento della disciplina previgente, ma incide strutturalmente su autorizzazioni, capitale, fondi propri, safeguarding, antifrode, accesso al contante, open banking e rapporti tra banche e prestatori non bancari.

La riforma è ormai in una fase avanzata, ma non ancora conclusa. In attesa dell’adozione formale e della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, gli operatori dovrebbero avviare una prima gap analysis su: procedure antifrode e verifica del beneficiario; gestione dei rapporti con istituti di pagamento e soggetti e-money, anche alla luce del regime transitorio dell’art. 44; accesso ai conti e open banking, con particolare attenzione ai permissions dashboard; condizioni economiche e trasparenza verso utenti e merchant; governance, outsourcing, sicurezza ICT e raccordo con DORA; segregazione e salvaguardia dei fondi degli utenti.

La PSD3 e il PSR segnano il passaggio verso un mercato dei pagamenti più armonizzato, più competitivo e più presidiato. Per il settore bancario, il cambiamento non sarà soltanto regolamentare: investirà l’organizzazione dei processi, la gestione del rischio operativo e di frode, e il rapporto competitivo con i prestatori di servizi di pagamento non bancari.