La cartella di pagamento costituisce l’atto attraverso il quale l’agente della riscossione porta a conoscenza del contribuente la pretesa creditoria risultante dal ruolo formato dall’ente impositore, intimando il pagamento delle somme dovute.
Essa, dunque, segna il passaggio dalla fase amministrativa dell’accertamento a quella esecutiva della riscossione coattiva.
Proprio in ragione della sua funzione, la cartella di pagamento è assoggettata a un sistema di garanzie procedimentali particolarmente rigoroso, funzionale alla salvaguardia del diritto di difesa del destinatario dell’atto.
Nel tempo la giurisprudenza, anche di legittimità, ha progressivamente chiarito che non ogni violazione delle prescrizioni normative determina l’invalidità radicale dell’atto, operando una distinzione tra mere irregolarità formali, ipotesi di annullabilità e vizi di nullità.
È soprattutto quest’ultima categoria, riservata alle patologie più gravi dell’atto a richiedere un’analisi specifica, in quanto idonea a incidere radicalmente sulla sua efficacia giuridica.
Nullità e invalidità della cartella: i criteri elaborati dalla giurisprudenza
Secondo l’elaborazione giurisprudenziale, la nullità della cartella di pagamento si configura allorché l’atto risulti ontologicamente e strutturalmente inidoneo a produrre i suoi effetti giuridici tipici, stante la mancanza degli elementi essenziali richiesti dall’ordinamento ovvero la violazione di norme imperative poste a tutela di interessi fondamentali dell’ordinamento.
In tale prospettiva, dunque, il diritto di difesa del contribuente assume un ruolo centrale, fungendo da parametro di valutazione della gravità del vizio.
La Corte di Cassazione ha più volte affermato che la nullità è configurabile solo in presenza di vizi gravi e insanabili, non suscettibili di sanatoria neppure per effetto del raggiungimento dello scopo, diversamente da quanto avviene per le irregolarità formali che non incidono sul diritto di difesa del contribuente.
In tale contesto, il vizio della nullità è rilevabile anche d’ufficio dal giudice, in quanto attinente alla struttura essenziale dell’atto.
Mancanza o inesistenza della notificazione
Una delle principali e più frequenti ipotesi di nullità o, secondo parte della giurisprudenza, di inesistenza giuridica, della cartella di pagamento è rappresentata dalla mancata o inesistente notificazione dell’atto.
È principio consolidato quello secondo cui la cartella di pagamento acquista efficacia solo a seguito della sua rituale notificazione al contribuente, costituendo tale adempimento un presupposto indefettibile per la produzione di qualsiasi effetto giuridico.
Dunque, l’assenza di prova della notificazione, ovvero in presenza di una notificazione giuridicamente inesistente – ad esempio perché effettuata da soggetto privo di poteri o in un luogo del tutto estraneo alla sfera di conoscibilità del destinatario – la cartella non può spiegare alcuna efficacia, né è idonea a interrompere i termini di prescrizione o di decadenza del credito.
La notificazione inesistente non è suscettibile di sanatoria, nemmeno in presenza di una conoscenza di fatto dell’atto da parte del destinatario.
Diversa è, invece, l’ipotesi in cui la notificazione risulti affetta da meri vizi formali, non incidenti sulla conoscibilità dell’atto: in tali casi, secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente, opera il principio del raggiungimento dello scopo, con conseguente sanatoria dell’irregolarità verificatasi in sede di notifica.
Di recente, a riguardo, la Cassazione ha ritenuto legittima la notifica effettuata anche in ipotesi di carenza di identità tra l’intestatario della cartella e la persona a cui era stata effettuata la notifica (cfr. Corte di Cassazione, ordinanza n. 34740 del 25 novembre 2022 con la quale è stato escluso il ricorrere di alcuna ipotesi di nullità o di inesistenza della notifica atteso che la raccomandata contenente la cartella di pagamento era stata ricevuta dall’effettivo intestatario della stessa, ancorché la notifica recasse un nome diverso e un indirizzo scorretto, rispetto a quanto risultante dall’atto notificando).
Difetto assoluto di motivazione e violazione del diritto di difesa
Un’ulteriore causa di nullità della cartella di pagamento è ravvisabile nel difetto assoluto di motivazione, il quale pacificamente ricorre in tutti i casi in cui l’atto non consente al contribuente di comprendere l’origine e la consistenza della pretesa tributaria.
La cartella deve contenere, infatti, un’esposizione chiara e intelligibile degli elementi essenziali del credito, ovvero richiamare un atto presupposto validamente notificato, di cui il contribuente sia già a conoscenza. In altri termini, la motivazione della cartella deve essere tale da consentire al contribuente di comprendere la pretesa fiscale e di esercitare in modo effettivo il proprio diritto di difesa, indicando la natura del tributo o della sanzione richiesta, il periodo di riferimento e l’atto presupposto, con gli estremi della sua notificazione.
La mancanza di tali elementi informativi determina la nullità della cartella per violazione dell’obbligo di motivazione, così come sancito dallo Statuto dei diritti del contribuente. con conseguente lesione del diritto di difesa.
Omessa indicazione del responsabile del procedimento
La questione relativa all’omessa indicazione del responsabile del procedimento ha dato luogo a un ampio dibattito giurisprudenziale, risolto attraverso una lettura sistematica della normativa applicabile ratione temporis.
Per le cartelle di pagamento riferite a ruoli consegnati prima del 1° giugno 2008, l’omissione integra una semplice irregolarità.
Di contro, per le cartelle di pagamento emesse a partire dal 2026 (e in generale per quelle riferite a ruoli consegnati dopo il 1° giugno 2008), l’omessa indicazione del responsabile del procedimento determina la nullità dell’atto, non potendosi qualificare il vizio come mera irregolarità formale.
Ciò in quanto l’indicazione del responsabile del procedimento è funzionale a garantire la trasparenza dell’azione amministrativa e la concreta possibilità di interlocuzione del contribuente.
In tal senso si è espressa la Cassazione, riconoscendo la rilevanza invalidante dell’omissione nei casi normativamente previsti (Cass., sez. trib., 9 novembre 2012, n. 19561).
Inesistenza o nullità dell’atto presupposto
La cartella di pagamento è un atto consequenziale, che presuppone l’esistenza e la validità di un precedente atto impositivo o sanzionatorio. Ne consegue che la nullità o inesistenza dell’atto presupposto, ovvero la sua mancata notificazione, si riflette inevitabilmente sulla legittimità della cartella.
L’inesistenza o la nullità della notifica dell’atto presupposto (come un avviso di accertamento o un verbale) determina l’invalidità derivata della cartella di pagamento, poiché priva del fondamento giuridico necessario a sorreggere la pretesa esattoriale (Cass., sez. trib., 18 dicembre 2019, n. 33687).
Il contribuente può scegliere di impugnare direttamente la cartella di pagamento facendo valere l’omessa notifica dell’atto a monte ed, in questo caso, può contestare nel merito anche il debito originario.
Spetta, di contro, all’Amministrazione Finanziaria dimostrare la regolare notifica dell’atto presupposto. In mancanza di tale prova, l’atto successivo viene annullato.
Carenza assoluta di potere dell’ente impositore o dell’agente della riscossione
La carenza assoluta di potere rappresenta il vizio più grave dell’azione amministrativa e, nel sistema della riscossione del 2026, determina l’inesistenza o la nullità radicale della cartella di pagamento.
Si configura quando l’atto viene emesso in totale assenza di una norma di legge che attribuisca il potere all’ente.
L’ipotesi di incompetenza assoluta si verifica quando l’ente che emette l’atto o iscrive a ruolo il debito non abbia alcuna potestà impositiva su quella materia o su quel territorio (ad esempio, un Comune che pretende un’imposta di competenza statale).
L’inesistenza del titolo esecutivo, invece, determina la nullità della cartella se manca l’atto a monte che legittima la riscossione (come nelle ipotesi in cui l’avviso di accertamento non è mai stato emesso o è stato annullato con sentenza passata in giudicato prima dell’emissione della cartella).
Nei casi, invece, di riscossione oltre i termini di decadenza, ovvero quando l’ente impositore emette il ruolo oltre i termini perentori stabiliti dalla legge, il potere di riscuotere il credito viene meno. In tale contesto, l’atto è nullo perché il potere impositivo si è estinto.
Inoltre, qualora la cartella di pagamento venga notificata a un soggetto giuridicamente inesistente (es. società cancellata dal registro imprese da oltre 5 anni o persona defunta), la stessa sarà affetta da nullità insanabile.
A differenza dell’omessa indicazione del RUP, la carenza di potere non è mai considerata una mera irregolarità ed in tale ipotesi, l’atto dovrà essere considerato nullo ai sensi dell’art. 21-septies della Legge 241/1990.
L’analisi delle ipotesi di nullità della cartella di pagamento conferma come la tutela del contribuente non possa essere affidata a un controllo meramente formale dell’atto, ma richieda una verifica sostanziale della sua idoneità a rendere effettivo il diritto di difesa.
La distinzione tra nullità, annullabilità e irregolarità assume, in tale contesto, un ruolo centrale nella strategia processuale, imponendo all’interprete una valutazione attenta del vizio dedotto e delle sue concrete ricadute sul piano degli effetti giuridici dell’atto.
08.07.2026
