La nuova allocazione dei costi delle calamità naturali
L’obbligo di assicurazione contro i danni provocati da calamità naturali segna un cambiamento rilevante nella gestione delle conseguenze economiche degli eventi catastrofali.
Il sistema mira a ridurre il ricorso agli interventi pubblici emergenziali, trasferendo una parte significativa dei costi della ricostruzione sul mercato assicurativo. I premi versati dalle imprese alimentano un meccanismo mutualistico destinato a sostenere gli operatori economici colpiti da terremoti, alluvioni, frane, inondazioni ed esondazioni.
Lo Stato conserva una funzione sussidiaria, anche attraverso la garanzia prestata sulle obbligazioni di SACE, che può assumere una quota degli indennizzi dovuti dalle compagnie. La gestione ordinaria del rischio viene però affidata principalmente al mercato privato.
L’effettività del sistema dipende dall’ampiezza reale delle garanzie. Le clausole che escludono valanghe, maremoti, eruzioni vulcaniche, bradisismo o fenomeni sismici collegati all’attività vulcanica possono infatti privare alcune imprese della protezione contro il rischio concretamente più rilevante per il territorio nel quale operano.
Il parallelismo con la gestione delle crisi bancarie
La riallocazione dei costi dal bilancio pubblico al mercato privato richiama la disciplina europea delle crisi bancarie.
Con il bail-in, il legislatore ha inteso limitare i salvataggi pubblici, imponendo che le perdite di una banca in dissesto siano sostenute anzitutto dagli azionisti e dai creditori dell’intermediario. Solo successivamente possono entrare in gioco fondi mutualistici alimentati dal sistema bancario e, nei casi ammessi, risorse pubbliche.
Anche le polizze catastrofali mirano a evitare che il costo delle crisi venga trasferito automaticamente sulla fiscalità generale. La tecnica impiegata è però diversa.
Nel settore bancario la perdita viene assorbita, in primo luogo, all’interno dell’intermediario che l’ha generata. Nel settore assicurativo, invece, il costo dell’evento naturale viene distribuito preventivamente tra le imprese assicurate, attraverso il pagamento dei premi, e tra le compagnie che assumono, coassicurano o riassicurano il rischio.
È diversa anche la finalità del sistema. Il bail-in contribuisce a contrastare l’azzardo morale, evitando che gli intermediari assumano rischi eccessivi nella convinzione di essere comunque salvati dallo Stato. Le calamità naturali non dipendono, invece, dalle scelte delle imprese assicurate. L’assicurazione obbligatoria non serve quindi a sanzionare condotte imprudenti, ma a proteggere la continuità produttiva e a distribuire su scala nazionale le conseguenze di eventi eccezionali.
Il punto di contatto resta comunque evidente: in entrambi i settori il legislatore tende a riservare all’intervento pubblico una funzione di ultima istanza.
Mutualità, premi e sostenibilità del sistema
I rischi catastrofali sono difficili da gestire perché caratterizzati da bassa frequenza, elevata intensità e capacità di produrre contemporaneamente danni molto ingenti a una pluralità di soggetti.
L’obbligatorietà della copertura consente di ampliare la platea degli assicurati e di distribuire l’esposizione su un numero maggiore di imprese. A ciò si aggiungono la coassicurazione, i consorzi tra compagnie, la riassicurazione e il sostegno di SACE.
La mutualità non implica, tuttavia, l’applicazione di premi uniformi. La tariffazione deve essere proporzionata al rischio, tenendo conto dell’ubicazione e della vulnerabilità dei beni assicurati. La differenziazione dei premi serve a contenere la selezione avversa e a salvaguardare la solvibilità degli operatori.
La maggiore rischiosità di una determinata area può quindi giustificare un premio più elevato, ma non necessariamente l’esclusione totale dell’evento tipico di quel territorio.
Un’impresa localizzata in un’area vulcanica o interessata da bradisismo potrebbe essere tenuta a pagare il premio senza ricevere protezione proprio contro il pericolo che maggiormente minaccia la propria attività. In questi casi, la delimitazione del rischio rischia di entrare in contrasto con la funzione mutualistica dell’intervento legislativo.
Clausole delimitative e norme imperative
Le clausole che specificano i rischi inclusi ed esclusi dalla garanzia sono generalmente qualificate come delimitative dell’oggetto del contratto.
Esse si distinguono dalle clausole limitative della responsabilità dell’assicuratore, che intervengono sulle conseguenze di un suo inadempimento. Per questa ragione, le clausole delimitative non sono normalmente soggette alla specifica approvazione scritta prevista dall’articolo 1341 del codice civile.
Neppure risulta applicabile la disciplina delle clausole abusive prevista dal Codice del consumo, poiché le polizze catastrofali sono stipulate da imprese nell’esercizio della propria attività.
La qualificazione della clausola come delimitativa del rischio non ne garantisce però automaticamente la validità. Occorre verificare se essa contrasti con la disciplina imperativa della copertura obbligatoria o se sia talmente ampia da compromettere la funzione concreta del contratto.
Particolarmente problematiche appaiono le condizioni che, pur dichiarando di coprire il sisma, escludono i terremoti collegati a fenomeni vulcanici o bradisismici. La normativa definisce il sisma come un sommovimento brusco e repentino della crosta terrestre dovuto a cause endogene, senza distinguere in base all’origine tettonica o vulcanica.
Una clausola che introduca tale distinzione potrebbe quindi restringere la copertura in modo non consentito dalla legge ed essere considerata nulla per contrasto con una norma imperativa.
Più complessa è la posizione degli eventi non espressamente menzionati, come valanghe, maremoti ed eruzioni vulcaniche. La loro inclusione richiede un’interpretazione sistematica della disciplina, che tenga conto della comune eccezionalità e capacità distruttiva delle calamità naturali e della finalità di preservare la resilienza del tessuto produttivo.
Il precedente delle Sezioni Unite sulle claims made
Indicazioni utili possono essere ricavate dalla giurisprudenza formatasi sulle clausole claims made.
Con la sentenza 6 maggio 2016, n. 9140, le Sezioni Unite della Corte di cassazione hanno affermato che la clausola claims made, individuando le richieste risarcitorie comprese nella garanzia, delimita l’oggetto del contratto e non costituisce, di per sé, una clausola limitativa della responsabilità dell’assicuratore.
La pronuncia aveva tuttavia ammesso un controllo sulla meritevolezza delle clausole cosiddette impure, nelle quali tanto il fatto dannoso quanto la richiesta risarcitoria devono collocarsi nel periodo di efficacia della polizza.
Il quadro è stato ulteriormente precisato da Cassazione, Sezioni Unite, 24 settembre 2018, n. 22437. La Corte ha escluso che le clausole claims made siano riconducibili a un contratto atipico sottoposto al generale giudizio di meritevolezza, riconoscendone la tipicità legale.
Le Sezioni Unite hanno però mantenuto fermo il controllo sulla causa concreta del contratto. La conformazione della garanzia deve risultare adeguata allo scopo pratico perseguito dalle parti. Qualora la delimitazione temporale renda la copertura sostanzialmente inidonea a proteggere l’assicurato, può configurarsi la nullità, anche parziale, del contratto per difetto della causa concreta.
Lo stesso principio può essere applicato alle polizze catastrofali. Una clausola formalmente diretta a delimitare il rischio potrebbe risultare invalida quando escluda proprio l’evento che rappresenta, per l’impresa e per il territorio in cui essa opera, la principale ragione economica della copertura.
In questa ipotesi verrebbe meno il rapporto sostanziale tra il pagamento del premio e l’assunzione del rischio concretamente rilevante. L’impresa sarebbe obbligata ad assicurarsi, ma otterrebbe una protezione priva di effettiva utilità.
La nullità parziale come possibile rimedio
La nullità dell’intero contratto non appare una soluzione soddisfacente. Essa priverebbe l’impresa di ogni copertura, consentendole al massimo di richiedere la restituzione del premio versato.
Più coerente con la funzione della disciplina è la nullità della sola clausola di esclusione, con conservazione del restante regolamento contrattuale. L’eliminazione della pattuizione invalida permetterebbe alla polizza di continuare a produrre effetti e alla garanzia di estendersi al rischio indebitamente escluso.
Questa soluzione troverebbe fondamento nel principio di conservazione del contratto e nella necessità di impedire che condizioni predisposte unilateralmente neutralizzino una copertura imposta per ragioni di interesse economico generale.
La sfida per il mercato assicurativo
La tenuta del sistema delle polizze catastrofali dipenderà dalla capacità di conciliare tre esigenze: l’effettività della protezione, la sostenibilità economica delle coperture e la stabilità patrimoniale delle compagnie.
La delimitazione del rischio costituisce una componente fisiologica del contratto assicurativo e risponde alla necessità di rendere tecnicamente sostenibile l’assunzione dell’esposizione. Essa non può però spingersi fino al punto di sottrarre alla garanzia proprio il rischio che, in concreto, giustifica la stipulazione della polizza.
Il confronto con il settore bancario conferma che il trasferimento degli oneri dal bilancio pubblico al mercato privato può funzionare soltanto in presenza di regole capaci di distribuire effettivamente le perdite. Un sistema obbligatorio che lasci fuori dalla copertura alcuni degli eventi maggiormente distruttivi rischierebbe, al contrario, di mantenere in capo allo Stato e alla collettività proprio quei costi che la nuova disciplina intende riallocare.
Il futuro contenzioso dovrà quindi individuare il confine tra una legittima definizione dell’oggetto della garanzia e una delimitazione tanto incisiva da compromettere la causa concreta del contratto. In tale prospettiva, i principi elaborati dalle Sezioni Unite in materia di clausole claims made potranno rappresentare un importante parametro interpretativo.
26.08.2026
