La progressiva uscita dalla stagione delle garanzie pubbliche concesse su larga scala ripropone, sul piano giuridico, il tema mai sopito dell’obbligo di valutazione del merito creditizio e quello, oggi di crescente rilievo pratico, della posizione del garante pubblico nella fase di recupero. Una ricognizione delle coordinate normative e giurisprudenziali utili all’operatore bancario.
Il dato strutturale
L’intervento pubblico a sostegno del credito alle imprese, attuato in forma di garanzia sui prestiti bancari durante l’emergenza pandemica, ha raggiunto dimensioni senza precedenti. Nel triennio 2020-2022 le garanzie hanno toccato i 319 miliardi di euro, pari a circa il 16 per cento del prodotto interno lordo, e la quota dei finanziamenti garantiti sul totale degli impieghi alle imprese è salita oltre il 32 per cento nel biennio 2021-2022, per poi assestarsi intorno al 22-24 per cento.¹ Per le imprese di minori dimensioni l’incidenza è stata ancora più marcata. Un recente rapporto di Assonime ne ha tracciato un bilancio complessivamente positivo in termini di tenuta occupazionale e di contenimento del rischio di insolvenza per le imprese beneficiarie, pur evidenziando come un ricorso così esteso allo strumento sia anche il sintomo di inefficienze strutturali del sistema, dalla cronica sottopatrimonializzazione delle piccole e medie imprese al peso che le regole prudenziali europee assegnano, in termini di assorbimento di capitale, al credito verso tale segmento.
Si tratta di un punto di partenza che conviene tenere presente, poiché aiuta a inquadrare le questioni giuridiche non come patologie isolate, ma come esito in parte fisiologico di un meccanismo che, riducendo o azzerando la perdita attesa per il finanziatore, ha inevitabilmente attenuato l’incentivo alla selezione del rischio proprio dell’attività bancaria.
La fase di normalizzazione e l’indicazione del Governatore
Con il venire meno delle misure emergenziali il quadro si è andato riposizionando. Nelle considerazioni finali svolte all’assemblea annuale della Banca d’Italia, alla fine del maggio 2026, il Governatore ha osservato che i prestiti assistiti da garanzia pubblica rappresentano tuttora oltre un quinto del complesso degli impieghi alle imprese, una incidenza pari a circa il triplo di quella registrata negli altri principali Paesi europei, e ha indicato la necessità di ricondurre gradualmente lo strumento alla sua funzione propria, ossia la correzione dei fallimenti di mercato e il sostegno alle imprese meritevoli che incontrino reali difficoltà di accesso al finanziamento.² Il rilievo, di natura tipicamente regolatoria, muove dalla constatazione che un impiego esteso della garanzia, essenziale nelle fasi di crisi, può in condizioni ordinarie indebolire la selezione del credito e ostacolare un’efficiente allocazione delle risorse.
A questa lettura si accompagna un dato che merita attenzione in prospettiva di contenzioso: il differenziale tra il tasso di deterioramento dei prestiti garantiti e quello degli altri prestiti alle imprese, pressoché nullo nel biennio 2020-2021, si è progressivamente ampliato fino a raggiungere circa due punti percentuali alla fine del 2025. Il fenomeno si colloca peraltro in un contesto di solidità complessiva del sistema, attestato da un’incidenza dei crediti deteriorati pari al 2,4 per cento del totale dei finanziamenti e da una quota di sofferenze dello 0,8 per cento. Sul piano regolatorio va segnalata, in particolare, la reintroduzione, alla fine del 2023, del divieto di garantire i prestiti alle imprese classificate come più rischiose secondo il modello di valutazione del Fondo, divieto che era stato sospeso durante la fase emergenziale.
La persistenza dell’obbligo di valutazione del merito creditizio
Il primo profilo giuridico che la stagione del credito garantito ripropone con forza attiene alla persistenza, in capo alla banca, dell’obbligo di valutare la meritevolezza del soggetto finanziato. La legislazione emergenziale non ha introdotto alcun automatismo nell’intervento del Fondo né alcuna deroga ai canoni della sana e prudente gestione di cui all’art. 5 del Testo Unico Bancario. In questo senso si è espressa la giurisprudenza di merito, che ha ricondotto la disciplina dei finanziamenti garantiti al quadro normativo di settore, dal decreto istitutivo del Fondo di garanzia per le PMI (l. n. 662 del 1996 e d.m. n. 248 del 1999) sino alle previsioni dell’art. 13 del d.l. 8 aprile 2020, n. 23, le quali hanno comportato una semplificazione del solo iter procedurale e non l’esenzione dalla valutazione del rischio. Il Tribunale di Napoli ha anzi affermato che, nel contesto dei finanziamenti assistiti da garanzia pubblica, l’obbligo di verifica del merito creditizio deve ritenersi rafforzato, dovendo la banca condurre un’analisi critica della documentazione del richiedente e non un mero recepimento passivo dei dati di bilancio.³
Su questo terreno si colloca anche l’orientamento di legittimità in tema di concessione abusiva del credito, già oggetto di attenzione su questa Rivista, da ultimo con riguardo all’ordinanza della Corte di Cassazione n. 7134 del 2026.⁴ È sufficiente qui ricordare che la Corte, in una fattispecie relativa a finanziamenti emergenziali assistiti da garanzia pubblica e in parte destinati al ripianamento di un’esposizione pregressa verso il medesimo istituto, ha ricondotto la concessione del credito a impresa in stato di decozione irreversibile entro la categoria della nullità per contrarietà a norma imperativa (rappresentata dalla norma penale di cui all’art. 217, comma 1, n. 4, l.f. in ragione del ravvisato concorso della Banca nel reato proprio dell’amministratore), con irripetibilità delle somme erogate ai sensi dell’art. 2035 c.c. La pronuncia, al di là del caso deciso, va letta dall’operatore non in chiave difensiva, ma come conferma dell’attenzione crescente della giurisprudenza verso le modalità di erogazione del credito nella fase emergenziale, e dunque come invito alla cura dell’istruttoria e alla tracciabilità delle valutazioni svolte.
Il versante della garanzia: la posizione del garante pubblico e il contenzioso da crisi
Un secondo profilo, meno frequentato ma di rilievo pratico crescente, riguarda la sorte della garanzia una volta escussa. La Corte di Cassazione ha affermato che il privilegio previsto dall’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123 del 1998 per i crediti dello Stato relativi alla restituzione dei finanziamenti erogati trova applicazione anche per gli interventi di sostegno pubblico attuati in forma di concessione di garanzia, in ragione della finalità pubblicistica della disciplina e del carattere funzionalmente unitario delle misure agevolative ivi contemplate.⁵ Il privilegio si estende così al credito del gestore del Fondo che, a seguito di escussione, abbia soddisfatto il finanziatore: credito che, non originando da un’erogazione diretta di somme da parte dell’amministrazione al beneficiario, ma dal pagamento effettuato all’istituto di credito, sorge per effetto del solo pagamento, senza che occorra un provvedimento di revoca della concessione del finanziamento.
A questo principio si raccorda una successiva pronuncia, resa in sede di opposizione all’esecuzione promossa da un terzo fideiussore avverso la cartella di pagamento emessa nei suoi confronti dal gestore del Fondo.⁶ La Corte ha riconosciuto la natura pubblicistica del credito di surroga spettante al Fondo a seguito dell’escussione, finalizzato a riacquisire risorse pubbliche alla disponibilità del medesimo, e ne ha tratto la legittimità del recupero mediante iscrizione a ruolo e riscossione esattoriale ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 46 del 1999, anche in assenza di un previo titolo esecutivo giudiziale, in deroga all’art. 21 del medesimo decreto. La conclusione si fonda, oltre che sul privilegio di cui all’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123 del 1998, sull’art. 8-bis, comma 3, del d.l. n. 3 del 2015 (convertito dalla l. n. 33 del 2015), che qualifica espressamente come privilegiato il diritto alla restituzione delle somme liquidate dal Fondo a titolo di perdite nei confronti tanto del beneficiario finale quanto dei terzi prestatori di garanzie.
Ne discende un assetto in cui la posizione del garante pubblico, una volta intervenuto il pagamento, si distingue nettamente da quella del finanziatore originario, con riflessi significativi tanto sulla qualificazione del credito quanto sugli strumenti di recupero esperibili. Resta impregiudicata, in tale quadro, la possibilità per il debitore o per il coobbligato di contestare nel merito la sussistenza del credito di surroga, ad esempio sotto il profilo della prova dell’avvenuto pagamento da parte del Fondo, questione distinta da quella del diritto di procedere alla riscossione.
A ciò si aggiunge il contenzioso sviluppatosi nell’ambito degli strumenti di regolazione della crisi, in cui l’impresa debitrice mira a ottenere l’inibitoria temporanea dell’escussione per impedire che il subentro del garante pubblico, con il connesso privilegio, alteri l’ordine delle cause di prelazione e pregiudichi le trattative.
La giurisprudenza di merito ha qui delineato una distinzione netta in funzione del contesto procedurale. Nell’ambito della composizione negoziata pienamente instaurata, all’interno della quale le trattative con i creditori possano considerarsi positivamente avviate, l’orientamento è favorevole alla concedibilità della misura: il Tribunale di Milano ha inibito alle banche l’escussione della garanzia, ravvisando il periculum nella circostanza che l’attivazione della garanzia costringerebbe il debitore a considerare nel piano il super-privilegio di MCC, con la costituzione di un apposito fondo rischi e la sottrazione della finanza necessaria all’accordo; il Tribunale di Modena ha seguito l’indirizzo valorizzando l’opportunità di preservare la trattativa diretta con il finanziatore garantito ed evitare la più gravosa interlocuzione con il gestore del Fondo, pur precisando che la misura ha natura cautelare e non protettiva; il Tribunale di Vicenza l’ha qualificata come misura cautelare atipica meritevole di tutela, ai sensi dell’art. 1322 c.c., e funzionale alla salvaguardia della par condicio creditorum, sul presupposto che alla singola banca non debba essere consentito un soddisfacimento anticipato e indiretto per il tramite del Fondo.⁷ Di segno opposto è invece l’orientamento relativo alla fase prenotativa del concordato in continuità: il medesimo Tribunale di Milano, con decreto del giudice che aveva in precedenza concesso l’inibitoria in sede di composizione negoziata, ha escluso l’ammissibilità della misura nella domanda con riserva ex art. 44 CCII, sul rilievo che le tutele invocate trovano fondamento unicamente nella concreta e dimostrata possibilità di risanamento, sicché, in difetto di un piano strutturato e di una trattativa effettivamente avviata, l’ordinamento non legittima una misura tanto incisiva sul rapporto autonomo di garanzia intercorrente tra banca e garante pubblico.⁸
Considerazioni conclusive
La transizione dalla logica emergenziale a quella ordinaria non è soltanto una questione di policy. Essa ridefinisce gli spazi del contenzioso bancario, riportando al centro l’istruttoria sul merito creditizio e la documentazione che ne dà conto, e attribuendo rilievo crescente alla gestione del rapporto con il garante pubblico nella fase patologica, dalla qualificazione del credito di regresso del Fondo fino alle vicende dell’escussione negli strumenti di regolazione della crisi. Per l’istituto di credito l’indicazione che se ne trae non è di segno difensivo, ma di metodo: la selezione accurata del rischio e la tracciabilità delle valutazioni compiute, lungi dal costituire un mero adempimento, rappresentano oggi il presidio più efficace tanto sul piano della validità del rapporto quanto su quello del recupero. La fase che si apre premia, in definitiva, la qualità del processo del credito più della sua estensione quantitativa.
Note
¹ I dati riportati sono tratti da Sabbatini, Crediti garantiti dallo Stato: intervento provvidenziale nel corso della pandemia, ma anche rivelatore delle inefficienze del sistema, in bebankers.it, 27 maggio 2026, che dà conto del rapporto Assonime sul tema.
² Credito: le garanzie pubbliche vanno circoscritte alle aziende meritevoli con reali difficoltà di accesso ai finanziamenti, in bebankers.it, 3 giugno 2026, che riferisce delle considerazioni finali del Governatore della Banca d’Italia. Per il testo ufficiale, Banca d’Italia, Relazione annuale. Considerazioni finali del Governatore, Roma, maggio 2026.
³ Trib. Napoli, decr. 1° aprile 2026, Pres. Scoppa, Est. Reale.
⁴ Cass. civ., Sez. I, ord. 25 febbraio – 25 marzo 2026, n. 7134, Pres. Terrusi, Rel. Dongiacomo. In argomento, su questa Rivista, Siria Nedbal, Finanziamenti a imprese insolventi e nullità: il confine tra credito e illecito, 27 aprile 2026.
⁵ Cass. civ., Sez. III, ord. 10 aprile 2024, n. 9657 (Rv. 670771-02).
⁶ Cass. civ., Sez. III, ord. 15 maggio 2024 (dep. 3 giugno 2024), n. 15485, Pres. De Stefano, Rel. Tatangelo. Il principio sulla surroga del gestore del Fondo e sulla legittimità della riscossione esattoriale è ivi richiamato anche con riferimento a Cass. n. 1005/2023.
⁷ Per l’orientamento favorevole nella composizione negoziata, Trib. Milano, 12 maggio 2024, G.D. Pipicelli (in questa Rivista, Composizione negoziata: stop all’escussione delle garanzie MCC, 2024); Trib. Modena, 8 marzo 2025, Est. Bianconi; Trib. Vicenza, 23 luglio 2025, G.D. Limitone.
⁸ Trib. Milano, Sez. II civ. e crisi d’impresa, decr. 22 giugno 2025, G.D. Pipicelli. In argomento, su questa Rivista, Il Tribunale di Milano seleziona le tutele cautelari concedibili nel c.d. concordato con riserva, 2025.
10.07.2026
