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Trasparenza, i contratti sul web

La pubblicazione delle determine di liquidazione, ai sensi della normativa sulla cosiddetta «amministrazione aperta», non condiziona l’efficacia dei pagamenti. I servizi finanziari, dunque, possono procedere ai pagamenti senza avere l’onere di controllare l’avvenuto adempimento.

Sono molteplici le difficoltà operative che continua a porre l’articolo 18 del dl 83/2012, convertito in legge 134/2012, per effetto del quale le amministrazioni sono obbligate a pubblicare una serie di informazioni concernenti appalti, incarichi di collaborazione e contributi sui propri siti istituzionali.

I problemi discendono, prevalentemente, dal disposto del comma 5 del citato articolo 18, ai sensi del quale «a decorrere dal 1° gennaio 2013, per le concessioni di vantaggi economici successivi all’entrata in vigore del presente decreto legge, la pubblicazione ai sensi del presente articolo costituisce condizione legale di efficacia del titolo legittimante delle concessioni ed attribuzioni di importo complessivo superiore a 1.000 euro nel corso dell’anno solare».

La norma è molto rigorosa, perché introduce una condizione di efficacia, il cui mancato rispetto comporta responsabilità per indebita concessione del beneficio stesso, ma è evidentemente troppo laconica nell’indicare quale sia l’atto condizionato dalla pubblicazione.

Il riferimento poco chiaro è al «titolo legittimante».

Moltissimi ritengono che detto titolo legittimante sia la fattura e che, di conseguenza, il pagamento resti condizionato all’adozione e pubblicazione del provvedimento che la liquida. Pertanto, i responsabili degli uffici finanziari ritengono di dover controllare che l’adempimento della pubblicazione del provvedimento liquidativo sia stato rispettato, prima di ordinare il pagamento al tesoriere.

Si tratta, tuttavia, di una visione non corretta. La fattura non ha alcuna funzione di «titolo legittimante». Come sancisce la pacifica giurisprudenza della Cassazione la fattura commerciale, che è atto formato unilateralmente dall’imprenditore e, soprattutto, inerente a un rapporto già formato tra le parti, ha solo natura di atto partecipativo e non di prova documentale, né di indizio circa l’esistenza del credito in essa riportato.

Dunque, la fattura sicuramente non costituisce «titolo legittimante». Esso va ricercato a monte del rapporto cui la fattura inerisce, non avendo essa natura costitutiva del medesimo.

Il titolo legittimante, allora, non può che essere l’atto di costituzione e regolazione del rapporto tra pubblica amministrazione e privato. Non è, di conseguenza, il provvedimento amministrativo di concessione del contributo o individuazione del contraente (aggiudicazione definitiva o affidamento), perché si tratta comunque di atti aventi esclusivamente efficacia interna: autorizzano l’amministrazione a impegnare definitivamente la spesa e a stipulare il contratto o gli atti convenzionali regolanti il rapporto.

Dunque, si comprende come il «titolo legittimante» sia esclusivamente l’atto di regolazione del rapporto, cioè contratto, convenzione, o altro atto di identica natura, qualunque sia il nomen iuris.

Il beneficio viene materialmente concesso o attribuito al terzo destinatario con la stipulazione del contratto, dunque esso è il titolo legittimante. Allora, la pubblicazione che condiziona l’efficacia è quella del contratto.

Sicuramente la pubblicazione del provvedimento di liquidazione, pur essendo comunque obbligatoria, non assume alcun a funzione né di condizione di efficacia, né presupposto, tanto della liquidazione, quanto del successivo pagamento.

I servizi finanziari non debbono, quindi, accertare preventivamente al pagamento che la liquidazione sia pubblicata. Semmai, occorre sempre evidenziare in tutti gli atti e provvedimenti adottati successivamente alla stipulazione del contratto che esso risulti pubblicato nel sito istituzionale dell’ente, con l’indicazione dell’indirizzo internet nel quale reperirlo.

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