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Regolamenti battuti sul tempo

Le associazioni possono impugnare direttamente i regolamenti, senza aspettare che danneggino il singolo aderente. E se il regolamento ha effetti diversi sugli appartenenti alla categoria tutelata dall’associazione (qualcuno è danneggiato, ma qualcuno, invece, ottiene benefici), questa può ugualmente impugnare il provvedimento davanti al giudice amministrativo. È quanto ha deciso il Consiglio di stato con la sentenza n. 5451 del 18 novembre 2011, che, nel pronunciarsi sul ricorso relativo al reclutamento dei dirigenti degli uffici finanziari proposto da Dirpublica (il Sindacato unitario dei funzionari, dei professionisti, delle alte qualifiche e dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni e delle agenzie), ha affrontato alcune questioni processuali di grande importanza.

La prima questione riguarda se i cosiddetti enti esponenziali, che rappresentano gli interessi diffusi agli appartenenti a una data categoria, possano impugnare direttamente un regolamento. Questa strada, infatti, è negata al singolo che deve aspettare un provvedimento amministrativo che, in attuazione del regolamento, gli provoca una lesione (per esempio, perché non viene accettata un’istanza o perché viene applicata una sanzione). La strada è, invece, percorribile da parte delle associazioni di categoria: nel caso specifico un’associazione sindacale

Il Consiglio di stato precisa che una norma regolamentare non può, per il suo carattere generale, provocare un pregiudizio immediato in capo al singolo. Di conseguenza, quindi, lo stesso può impugnare solo il successivo provvedimento applicativo e, con esso, anche il regolamento a monte. Il regolamento, però, può, dettare prescrizioni che colpiscono subito indistintamente l’interesse omogeneo di tutti gli appartenenti alla categoria. La lesione dell’interesse diffuso non può essere fatta valere dal singolo, ma può certamente essere fatta valere dall’ente di riferimento della categoria. In questo caso, infatti, la legittimazione al ricorso nasce proprio dalla lesione dell’interesse collettivo, che è una immediata e diretta conseguenza dell’introduzione nell’ordinamento della prescrizione generale e astratta.

La seconda questione concerne la possibilità per un ente a tutela di interessi diffusi di impugnare un regolamento che contemporaneamente porta benefici a qualcuno e danni a qualcun altro, tutti appartenenti alla categoria rappresentata. Il Consiglio di stato risponde affermativamente. Tendenzialmente è vero che un ente può fare un ricorso al giudice amministrativo solo quando fa valere un interesse omogeneo della categoria. Questo, però, non significa che l’associazione può impugnare l’atto amministrativo solo se lede l’interesse di tutti e non solo di alcuni degli aderenti. La distinzione è sottile, ma importante, perché può tenere in piedi il ricorso. Un ente esponenziale può far valere in giudizio diritti e interessi, appartenenti a ciascun componente della collettività da esso rappresentata, tutelabili dunque sia dall’ente sia da ciascun singolo componente, ma può far valere diritti e interessi di cui è titolare in via esclusiva: sono gli interessi collettivi propriamente detti, la cui titolarità è solo dell’ente.

E in questa seconda ipotesi si colloca il caso in cui viene adottato da una pubblica amministrazione un atto amministrativo che si pone in contrasto con l’interesse collettivo, anche se esso risulta produttivo di effetti favorevoli per una parte (o anche uno solo) degli appartenenti alla categoria. L’associazione può fare ricorso lo stesso. Altrimenti pretendere che lo possa fare solo qualora l’atto leda l’interesse di tutti e non solo di alcuni appartenenti alla categoria porterebbe all’assurdo che l’ente esponenziale non è legittimato a impugnare un atto, ritenuto illegittimo, e lesivo degli interessi collettivi, solo perché esso porta vantaggi a una parte dei suoi componenti.

Altra conseguenza assurda sarebbe che, allora, potrebbero proporre un ricorso amministrativo solo associazioni di ristrette categorie dello stesso settore, se non addirittura associazioni di portatori di interessi particolari, mentre non potrebbero proporre un ricorso le associazioni più grandi e proprio per questo più in grado di tutelare l’interesse collettivo.

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