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Raggruppamenti di imprese, meno formalità

Negli appalti di servizi da affidarsi a raggruppamenti temporanei di imprese non vige il principio di necessaria corrispondenza tra la qualificazione di ciascuna impresa e la quota della prestazione di rispettiva pertinenza, essendo la relativa disciplina rimessa alle disposizioni del bando di gara. È quanto ha stabilito l’Adunanza plenaria del consiglio di stato con la sentenza n. 27, depositata il 28 agosto 2014.

La vicenda controversa trae origine da una gara indetta da una società pubblica per l’affidamento del servizio di acquisizione delle immagini dei registri cartacei delle conservatorie. All’esito della selezione è risultato aggiudicatario un raggruppamento temporaneo di imprese. Tuttavia la gara ha registrato una brusca battuta d’arresto. Il provvedimento di aggiudicazione, infatti, è stato tempestivamente impugnato innanzi al Tar dall’impresa risultata seconda classificata. La principale censura avanzata dalla ricorrente è consistita nell’evidenziare l’assenza, in capo alla prima classificata, dei requisiti imposti dal bando con riferimento ai raggruppamenti d’impresa: più precisamente, la legge di gara prevedeva tra i requisiti d’idoneità un fatturato complessivo pregresso di 1.200.000,00 euro; alla mandante del raggruppamento vittorioso è stata riservata l’esecuzione del 30%; sicché, in forza del principio di corrispondenza tra percentuali di qualificazione, partecipazione ed esecuzione, quest’ultima avrebbe dovuto possedere quantomeno un fatturato di 360.000,00 euro, e non già, come appurato, di 357.432,57 euro.

Il giudice adito ha accolto il ricorso, annullando gli atti di gara e aggiudicando il contratto in favore della ricorrente. Secondo il Tar, infatti, l’art. 37, c. 13, dlgs 163/2006, nella versione antecedente alla modifica operata dalla legge n. 135/2012, doveva essere interpretato nel senso dell’obbligatoria corrispondenza tra percentuali di qualificazione, partecipazione ed esecuzione di ogni impresa facente parte del raggruppamento, a prescindere da quanto prevedesse il bando di gara. Né la recente modifica del 2012, che ha relegato espressamente il principio di corrispondenza dei parametri su citati ai soli appalti di lavori, poteva trovare applicazione retroattiva al caso di specie, dato il carattere innovativo, e non già interpretativo della novella.

Considerato il contrasto giurisprudenziale registrato in materia, la lite è finita all’attenzione dell’adunanza plenaria del consiglio di stato, cui è stato rivolto il seguente quesito di diritto: «Se gli artt. 37, 41 e 42 del codice dei contratti, nella formulazione antecedente alla novella di cui alla legge n. 135/2012, consentano, anche per gli appalti di servizi, l’applicazione del principio di corrispondenza fra quota di capacità e quota di esecuzione della prestazione, a prescindere dalle espresse previsioni della lex certaminis».

La Plenaria, nel sciogliere ogni dubbio, ha ribaltato il verdetto del Tar, ritenendo arbitraria l’interpretazione dell’art. 37, offerta dai giudici di primo grado. Nella sentenza, si osserva come il legislatore, con riferimento agli appalti di servizi, chieda alle imprese raggruppate la sola corrispondenza dei requisiti di partecipazione ed esecuzione.

E si aggiunge come l’orientamento che ritiene necessario un parallelismo, in modo congiunto, fra quote di partecipazione, requisiti di qualificazione e quote di esecuzione si ponga in contrasto, in primo luogo, «con il tenore testuale delle disposizioni del codice (e segnatamente, i commi 4 e 13 dell’art. 37), che non consentono di avallare una siffatta opzione interpretativa»; e in secondo luogo, «con la sistematica del codice (e del regolamento attuativo), che disciplina in maniera completa e nella sede propria il regime della qualificazione delle imprese anche riunite in a.t.i., per i lavori, mentre affida alla disciplina di gara ogni determinazione in materia per gli appalti di servizi e forniture».

Palazzo Spada ha, altresì, avuto cura di fare ordine generale tenendo conto del recente intervento di modifica ad opera del recente art. 12, comma 8, dl 28 marzo 2014, n. 47, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 2014, n. 80, che ha abrogato l’art. 37, c. 13.

Dall’ennesimo intervento correttivo al codice derivano, dunque, le seguenti linee guida: a) in base al tenore letterale della novella del 2012, e considerata la sua finalità di semplificare gli oneri di dichiarazione incombenti sulle imprese raggruppate operanti nel mercato dei contratti pubblici, l’obbligo di corrispondenza fra quote di partecipazione e quote di esecuzione, sancito dall’art. 37, c. 13, è circoscritto ai soli appalti di lavori fino all’entrata in vigore del dl n. 47/2014, che lo abroga; b) per gli appalti di servizi e forniture si applica il solo art. 37, c. 4, cit., per cui alle imprese raggruppate è imposto solamente d’indicare le parti del servizio o della fornitura facenti capo a ciascuna di esse, e non anche la corrispondenza fra quote di partecipazione e quote di esecuzione, «fermo restando, però, che ciascuna impresa va qualificata per la parte di prestazioni che s’impegna a eseguire, nel rispetto delle speciali prescrizioni e modalità contenute nella normativa di gara»; c) in entrambi i casi, così conclude la Plenaria, le norme richiamate continuano a esprimere un precetto imperativo da rispettarsi a pena di esclusione e sono dunque capaci di eterointegrare i bandi che nulla dicono sul punto.

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