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Liberalizzazioni al banco di prova

Il decreto liberalizzazioni n.1/2012, coordinato con la legge di conversione n. 27/2012, ha introdotto diverse misure per lo sviluppo, ma, a distanza di otto mesi (la legge è entrata formalmente in vigore il 24 marzo) molto deve essere ancora fatto, soprattutto sui decreti di attuazione. E quindi, specie sul fronte liberalizzazioni, è ancora presto per dare un giudizio.

È questa la sensazione che si respira presso gli studi specializzati di diritto della concorrenza.

Il dl è intervenuto in molti settori particolarmente critici (trasporti, l’energia, le libere professioni, servizi pubblici locali, bancari e assicurativi) introducendo misure tese a liberalizzarli. Tra queste l’eliminazione, per l’avvio di un’attività economica in settori non regolamentati, di limiti numerici, autorizzazioni e licenze preventive, che non siano giustificati dal perseguimento di un interesse generale e che comunque non costituiscano misure proporzionate al raggiungimento di tale scopo. Particolarmente degni di nota sono gli interventi in materia di tutela della concorrenza e di protezione dei consumatori, con maggiori poteri di segnalazione e di vigilanza attribuiti all’Autorità garante della concorrenza e del mercato.

«È difficile dissentire dalla lettura del dl n. 1/2012 come un provvedimento di portata storica per il nostro paese per l’organicità e l’ampiezza delle misure contenute», commenta Mario Siragusa, di Cleary Gottlieb Steen & Hamilton: «sostituendo i tradizionali modelli provvedimentali autorizzatori, dovrebbero consentire di rimuovere gli ostacoli all’accesso ai mercati e i vincoli ingiustificati all’esercizio dell’attività d’impresa nei settori produttivi più rilevanti ai fini della crescita della nostra economia».

Portata dirompente, per esempio, secondo Siragusa, hanno le nuove disposizioni che consentono agli enti locali di attribuire diritti d’esclusiva per i servizi pubblici di rilevanza economica solo qualora non sia possibile affidarne la gestione alla libera concorrenza. «Qualche riserva suscitano, invece, le proposte di riforma concorrenziale contenute nella recente segnalazione dell’Agcm in vista della legge annuale per il mercato e la concorrenza 2013, che sembrano a tratti risentire di un’impostazione demagogica e oltretutto non in linea con le linee di politica seguite nei procedimenti istruttori», aggiunge Siragusa.

Secondo Carlo Emanuele Rossi, partner di Carnelutti Studio Legale Associato, «le manovre del governo Monti costituiscono un primo passo verso la liberalizzazione dei mercati in Italia, i cui effetti inizieranno presumibilmente a manifestarsi nei prossimi anni. C’è però il concreto rischio che la fase dell’implementazione delle novità legislative attraverso i necessari decreti attuativi e gli altri atti di normativi, come spesso accade nel nostro paese, possa rendere le misure approvate parzialmente inefficaci o inattuate. In ogni caso, quanto è stato fatto è solo una minima parte di quanto dovrà ancora essere realizzato.

Innanzitutto, perché l’azione del governo Monti ha, sino ad oggi, privilegiato l’apertura e il miglioramento dei mercati esistenti senza impegnarsi in una reale politica diretta alla liberalizzazione e valorizzazione delle risorse per la crescita economica. L’Autorità garante negli ultimi mesi ha svolto un ruolo prezioso nel ricercare, valutare e segnalare al governo e al parlamento i settori dell’economia del nostro paese che necessitano di riforme e quali provvedimenti sarebbero idonei ad aprire e sviluppare i mercati».

Per Andrea De Matteis, fondatore di De Matteis Studio Legale, «le misure adottate sono state studiate in tempi molto rapidi e inuna situazione di grave emergenza. È necessario andare fino in fondo e garantire continuità nei prossimi anni. Sarebbe auspicabileche le misure già varate e in corso di studio fossero perfezionateattraverso un processo di consultazione volto a una maggiore comprensione delmercato, così come avviene a livello europeo.L’eccesso di regolazione èantitetico all’esigenza di tutela della concorrenza e di libero mercato. Peresempio, si cerca di aumentare il numero di transazioni elettroniche attraversol’azzeramento o lasostanziale riduzione delle commissioni a carico degliesercenti per pagamenti con carta. Questo porterà a maggiori costi per iconsumatori, come già sperimentato in Spagna, Australia e negli Stati Uniti, e quindi a una minore crescita delle transazioni elettroniche».

Quali le parti eventualmente ancora migliorabili? Secondo Siragusa «in materia di distribuzione dei carburanti, la disposizione che dichiara l’automatica cessazione degli effetti delle clausole di esclusiva per la parte eccedente il 50% il fabbisogno dell’impianto potrebbe essere contrasto con il regolamento Ue n. 330/2010 in materia di esenzioni degli accordi verticali. Inoltre, in tema di servizi assicurativi Rc auto, la previsione del l’obbligo per l’intermediario che distribuisce prodotti e servizi assicurativi di sottoporre al cliente almeno tre preventivi di gruppi assicurativi diversi prima della sottoscrizione del contratto, a pena di nullità dello stesso, mi pare inidonea ad assicurare un adeguato confronto concorrenziale tra compagnie e addirittura suscettibile di disincentivare il ricorso al cosiddetto “plurimandato”».

Per Rossi gli spazi di intervento sono quelli individuati analiticamente e con esaustività dall’Antitrust nella segnalazione inviata al governo e al parlamento lo scorso 2 ottobre. «Inoltre, tra le varie misure urgenti ed essenziali per aumentare significativamente il grado di competitività del nostro paese, che l’Autorità garante non è però competente a suggerire, c’è senza dubbio una profonda riforma della giustizia, che garantisca meccanismi giudiziari adeguati e ponga fine a ritardi e inefficienze inammissibili in un paese occidentale che allontanano investimenti esteri e menomano la competitività delle nostre imprese e del nostro sistema economico», aggiunge.

Quale la reazione da parte delle imprese e delle associazioni alla nuova normativa? «Negli ultimi mesi abbiamo assistito diversi operatori economici nell’individuare e segnalare a governo e parlamento possibili misure di apertura e sviluppo nel settore delle energie rinnovabili», spiega Rossi, «in particolare nel settore dei biocarburanti e bioliquidi, tra cui le misure necessarie a creare le condizioni legislative ed economiche idonee a sviluppare il mercato del biometano, risorsa energetica che viene considerata di primario interesse per il raggiungimento degli obiettivi nazionali e comunitari di fonti rinnovabili entro il 2020 e in relazione alla quale il nostro paese potrebbe essere uno dei maggiori produttori europei. Il governo è stato recettivo in merito; alcuni provvedimenti sono già stati approvati ed altri potrebbero esserlo nei prossimi mesi».

Siragusa dal canto suo si limita a citare i recenti casi Ferrovie dello Stato-Arenaways e Poste Italiane-Tnt. «Due casi direi emblematici dell’approccio al tema delle liberalizzazioni dell’Agcm, che, travalicando la competenza attribuitale dalla legge di applicare ex post le regole di concorrenza, si spinge talvolta a esercitare funzioni regolatorie. Gli ex-incumbent sono stati sanzionati per aver ostacolato l’ingresso o l’espansione di concorrenti nel mercato, ma in realtà la vera censura nei loro confronti è stata, in sostanza, di non aver agevolato il new entrant al di là degli obblighi a cui è soggetta l’impresa dominante. Poste lo scorso aprile ha così ottenuto l’annullamento della decisione da parte del Tar Lazio e anche Fs si appresta a ricorrere contro l’Autorità».

De Matteis dal canto suo sottolinea come il suo studio stia «collaborando attivamente con le istituzioni e il governo, con particolare riguardo al settore dei servizi di pagamento, in modo da promuovere il commercio elettronico, generare benefici per i consumatori italiani e garantire la riduzione dell’economia sommersa. Incentivare l’utilizzo dei pagamenti elettronici, come le carte di pagamento, significa quindi generarebenefici diffusiper l’intero sistema economico».

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