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La nuova conciliazione è inconciliabile con il rito fiscale

di Luigi Ferlazzo Natoli e Ludovico Nicotina 

Sono ormai noti i progetti di riforma ministeriali, intesi a riorganizzare il processo tributario, introducendo una conciliazione obbligatoria ante iudicium anche nel processo tributario, sulla falsariga di quella prevista dal dlgs n. 28 del 4/3/2010 in materia civile.

L'iniziativa desta non poche perplessità e non appare idonea alla soluzione dei problemi che realmente affliggono il rito tributario. Occorre, innanzi tutto, considerare le intenzioni ministeriali nel predisporre questa prima miniriforma che preluderebbe a più sostanziali modifiche. Apertamente il ministero, con l'inserimento del nuovo strumento conciliativo, rivela l'intento di deflazionare il contenzioso al fine di risolvere l'ormai incipiente problema del crescente carico gravante sulle commissioni, a causa del quale i tempi medi del giudizio tributario sono aumentati a otto anni. All'introduzione della nuova mediazione dovrebbe corrispondere, inoltre, la soppressione del primo grado di giudizio rendendo, di conseguenza il contenzioso più rapido. È, infine, previsto l'affidamento della giustizia tributaria a giudici togati, che dovrebbero garantire maggiore professionalità e terzietà.

Sebbene i summenzionati fini della riforma possano essere tutti condivisibili appare altrettanto evidente come gli stessi siano perseguiti in modo non appropriato.

Occorre osservare, infatti, che i rallentamenti subiti dalla giustizia tributaria, appaiono determinati più dal mancato ricambio dei collegi e del personale delle Segreterie che non dall'aumento della litigiosità; che l'incremento di quest'ultima è stato recentemente alimentato da esegesi giurisprudenziali poco avvedute, che hanno alimentato un contenzioso velleitario, che sarebbe stato opportuno scoraggiare, in materia d'impugnazione di atti atipici, di abuso del diritto e di ricorso avverso il diniego di autotutela; che, comunque, il processo tributario di merito è tra i più rapidi e i suoi tempi si allungano quasi esclusivamente a causa della fase di legittimità di fronte alla Cassazione; che, dunque, un rimedio più appropriato a quest'ultimo problema sarebbe quello di reintrodurre un filtro prima dell'impugnazione in Cassazione che potrebbe essere affidato alle sezioni regionali della Commissione centrale, una volta esaurito il carico pregresso.

In merito all'introduzione di una mediazione in materia fiscale, pur tralasciando ogni considerazione riguardo all'indisponibilità del credito, che può certamente ormai ritenersi relativa, occorre, tuttavia, segnalare la difficoltà peculiare che incontrerebbe l'organismo di mediazione in relazione ad una materia così delicata e sottoposta a vincoli giuridici assolutamente cogenti.

Occorre, inoltre, considerare l'opportunità di un'ulteriore fase conciliativa preprocessuale dal momento che – tra accertamento con adesione, autotutela e conciliazione giudiziale – si può ritenere che già in atto non manchino adeguati strumenti di definizione alternativa delle insorgenti controversie. L'unica differenza significativa, tra quelli e questa nuova conciliazione, sarebbe l'obbligatorietà del tentativo conciliativo e, forse, un ruolo più propositivo da parte dell'organo conciliativo. Il fatto è che, nella prassi, i tentativi di conciliazione obbligatoria, almeno sinora, in generale non hanno dato buon frutto, restando comunque sottoposti alla volontà delle parti. In altri termini, anche se si prevedono conseguenze negative a carico delle parti che non addivengano a conciliazione immotivatamente (il rifiuto di conciliare in tali casi ha conseguenze quantomeno sulla ripartizione delle spese, che però sinora non ha trovato adeguati riscontri nella sensibilità dei giudici tributari), il presupposto più idoneo alla riuscita di un accordo è quello dell'esistenza di una preventiva volontà transattiva che mal si concilia con l'obbligatorietà del tentativo. Anche solo la scelta di sottoporre la questione ad un conciliatore, anziché al giudice, com'è tipico dell'arbitrato, manifesta una volontà che non si riscontra nell'affidare obbligatoriamente la controversia in prima istanza al conciliatore.

Anche dal punto di vista del risparmio economico non sembra che il progetto di riforma sia esente da critiche se è vero che contempla l'affidamento dell'amministrazione della giustizia tributaria esclusivamente a giudici togati, i compensi dei quali sono assai superiori agli emolumenti attualmente percepiti dai giudici tributari onorari. Sebbene la soppressione di un grado di giudizio, cui consegue evidentemente la riduzione del numero dei giudici, possa compensare l'aggravio di spesa, occorre considerare come anche i conciliatori debbano essere compensati per l'attività prestata e, dunque, nell'economia complessiva non possa, certo, affermarsi, che sia prevista una diminuzione dei costi della giustizia tributaria, latamente intesa, considerato che i costi della mediazione, per le parti, potrebbero rivelarsi addirittura superiori a quelli del processo.

A proposito dei tempi di giudizio, invece, il risparmio sarebbe palese mancando del tutto un grado del processo. La prevista abolizione del primo grado di giudizio, tuttavia, desta non pochi dubbi di legittimità costituzionale per ingiustificabile disparità di trattamento rispetto a ogni altra disciplina di rito, poiché nessun altro processo in Italia si svolge in unica fase di merito, e rispetto al corretto esercizio del diritto alla difesa (artt. 24 e 113 Cost.), sebbene nessun principio costituzionale garantisca il doppio grado di giurisdizione sul merito.

Per ovviare a molti inconvenienti, di agevole comprensione, pare che il progetto voglia affidare la fase conciliativa agli attuali componenti onorari delle Commissioni che verrebbero, quindi, a comporre il nuovo organismo extra giurisdizionale di fronte al quale, perciò stesso, non sarebbe prevista alcuna assistenza tecnica.

La scelta, condivisibile nella misura in cui non disperderebbe definitivamente professionalità ormai acquisite, desta comunque qualche perplessità. Nella fase conciliativa pre contenzioso l'esperienza multidisciplinare spendibile dagli attuali componenti delle Commissioni potrebbe essere validamente spesa in un'eventuale fase propositiva ma, come già rilevato, non potrebbe essere utilizzata in funzione risolutiva. Viceversa ai magistrati togati, che subentrerebbero nella fase di giudizio, potrebbero venire a mancare alcune competenze professionali che, necessariamente, andrebbero sopperite mediante ricorso a consulenti tecnici, inserendo però un più probabile rallentamento del giudizio e facendone ulteriormente aumentare i costi.

In conclusione, anziché proporre una riforma poco meditata del processo tributario, inserendo una altrettanto problematica conciliazione-mediazione fuori dal processo stesso, sarebbe più opportuno estendere la conciliazione giudiziaria, in atto prevista dall'art. 48 dlgs n. 546/1992 al secondo grado di giudizio, così come previsto dall'art. 350 c.p.c.

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