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I decreti legge battono in ritirata

La ritirata dei decreti legge. Non ci si lasci ingannare da quest’ultimo anno di legislatura, durante il quale la decretazione d’urgenza, sotto l’effetto della crisi, è stata martellante. In realtà negli ultimi anni il ricorso ai decreti si è ridotto: nella tredicesima legislatura la media era di 3,3 Dl al mese, saliti a 3,6 nel Parlamento successivo, per poi scendere a due al mese nel corso della quindicesima (ma è durata solo due anni) e così nell’attuale, ormai al termine.
La cura dimagrante, in realtà, è solo apparente, perché se i decreti legge sono diminuiti, sono però aumentate – e di tanto – le norme che vi si stipano al loro interno. Lo si capisce bene prendendo in considerazione due anni: il 1997 e il 2011. Nel primo caso vennero emanati 44 Dl (30 convertiti); l’anno scorso ci si è fermati a 16 (15 convertiti). Nel 1997 i decreti d’urgenza avevano un carattere settoriale o, al massimo, intersettoriale; i decreti del 2011 presentavano, invece, un marcato spirito multisettoriale. Si trattava, in altre parole, di vere e proprie riforme trasversali, tendenza che si è accentuata con il Governo Monti. Lo si capisce anche dalla mole dei provvedimenti: quelli varati nel 1997 mettevano in fila, complessivamente, 569 commi (una media di 12,9 commi per decreto); i Dl dell’anno scorso hanno prodotto 1.517 commi (94,8 di media per atto), lievitati a 1.817 dopo la conversione parlamentare (una media di 121 commi per provvedimento).
E questo è un altro aspetto della «mutazione genetica» della decretazione d’urgenza: la tendenza a “ingrassare”. Essendosi il Dl trasformato da «strumento essenzialmente di manutenzione normativa e di portata generalmente modesta» a «strumento col quale impostare politiche di medio-lungo periodo», viene favorito il fatto che, durante il passaggio parlamentare, la dimensione dell’atto cresca. E non di poco. Un fenomeno che, almeno nella legislatura in corso, si è manifestato fin dall’inizio – il decreto 92/2008, per esempio, è nato con 17 commi, diventati 59 (+247%) dopo la conversione – ed è proseguito fino ai giorni nostri. E che dire del decreto di semplificazione fiscale (16/2012): nella versione iniziale contava 120 commi, più che raddoppiati (262) dopo il passaggio alle Camere.
Cambiamenti importanti che il servizio studi della Camera dei deputati ha messo a fuoco attraverso una ricerca – che sarà presentata venerdì prossimo a Firenze – che pone a confronto le ultime quattro legislature. L’analisi porta a comprendere anche un altro fenomeno: la «sempre più forte volatilità delle norme». Queste ultime «sembrano infatti avere – scrivono i tecnici di Montecitorio – una sempre più labile resistenza nel tempo: sempre più spesso si registra la necessità di dover modificare norme entrate in vigore da pochi giorni ovvero nel giro di pochi mesi la disciplina di un determinato settore può subire numerose modifiche, assestamenti e ripensamenti». La ragione va cercata nella situazione di crisi economico-finanziaria, che costringe il legislatore a scrivere le norme pressato dall’urgenza, fatto che «ne impedisce la necessaria messa a punto e ne comporta l’estrema volatilità». Un problema non da poco per cittadini e imprese, ma anche per la pubblica amministrazione, che con quelle disposizioni devono conviverci.
La precarietà delle norme ha poi ripercussioni pure su un altro versante, quello dell’attuazione. Come ha dimostrato anche Rating24, l’analisi che Il Sole 24 Ore sta conducendo mensilmente sul tasso di operatività delle riforme Monti, la traduzione in pratica di articoli e commi procede al rallentatore. Intanto, la produzione legislativa figlia dello spread non consente, complice la rapidità richiesta, di «mettere a fuoco – sottolinea lo studio della Camera – le singole questioni, disciplinandole in maniera esaustiva, ma semplicemente di porre le basi per l’adozione di successivi provvedimenti, spesso di difficile classificazione nel sistema delle fonti». A questo problema se ne aggiunge un altro: quei provvedimenti restano spesso al palo. Un’attenuante per gli uffici che devono metterli a punto può essere individuata, appunto, nella volatilità delle norme. Ma, di certo, non basta questo a giustificare i ritardi.
Il fatto è che il sempre più ricorrente rinvio a regolamenti attuativi aumenta la discrezionalità delle amministrazioni. Fenomeno ben visibile nell’ambito delle leggi di bilancio. In passato, infatti, le manovre finanziarie erano articolate su 7mila capitoli di previsione: il Parlamento aveva così sotto gli occhi una fotografia di dettaglio e la possibilità delle singole amministrazioni di spostare risorse da una voce all’altra era ridotta. Oggi la legge di bilancio è contenuta in 168 macro-voci. Le Camere hanno, dunque, una visione assai più sfocata del tutto, mentre al contempo si è «dilatata la discrezionalità amministrativa». E per la spending review non è una bella notizia.

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