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Addio a emendamenti omnibus

di Dario Ferrara 

Basta con i decreti «omnibus», addio «assalti alla diligenza». Il monito arriva chiaro dalla Consulta ed è indirizzato nero su bianco al parlamento che fa un uso distorto dei poteri riconosciutigli dalla Costituzione quando, in sede di conversione del decreto legge, deputati e senatori infilano nel testo disposizioni che nulla hanno a che vedere con lo spirito dell'originario provvedimento uscito da Palazzo Chigi, complici provvidenziali emendamenti ad hoc. Oltre che una dimostrazione di scarsa tecnica legislativa, la corsa agli emendamenti «fuori-tema» che si verifica alle Camere costituisce una violazione dell'articolo 77 della Costituzione. Rischia di creare imbarazzi e tensioni con camera e senato la sentenza 22/2012 che affossa alcune disposizioni del decreto milleproroghe 225/10 convertito, appunto con modificazioni, in legge 10/2011. Il motivo incidentale è un'invasione di campo delle prerogative delle Regioni in materia di protezione civile (si veda box a fianco) ma la valenza della pronuncia risulta molto ampia e farà discutere. Per fare un esempio: il decreto milleproroghe è ormai un'abitudine che si ripropone ogni anno: serve a evitare che decadano provvedimenti utili e urgenti per la collettività, ma non si può approfittare della conversione di questi provvedimenti, che pure sono eterogenei per definizione, per disciplinare «a regime» determinate questioni o materie, con interventi strutturali.

Legame indissolubile. Il giudice delle leggi scrive chiaro e tondo che il legislatore non fa bene il suo mestiere se, all'atto di convertire un decreto legge, introduce nel testo degli elementi eterogenei: si tratta veri e propri corpi estranei che interrompono il nesso fra decretazione d'urgenza. Sarebbe assurdo, tuttavia, pretendere che il parlamento decidesse se convertire in blocco o meno il provvedimento del governo: questa, stavolta, sarebbe una violazione delle prerogative riconosciute alle camere. Deve invece ben riconoscersi che gli emendamenti dei parlamentari possano apportare modifiche al testo del decreto legge, che valgano a modificare la disciplina normativa, a seguito di valutazioni parlamentari difformi nel merito della disciplina, rispetto agli stessi oggetti o in vista delle medesime finalità. L'importante è non alterare l'omogeneità di fondo della disciplina. In altre parole: è ben possibile che l'ordinaria funzione legislativa possa innestarsi nell'iter di conversione del decreto legge, ma soltanto a patto di non spezzare il legame essenziale fra la decretazione d'urgenza del governo e il potere di conversione del parlamento. Quando in commissione o in aula scatta il «fuoco di fila» degli emendamenti, e fra le proposte di modifica ci sono disposizioni che nulla hanno a che spartire con l'originario spirito del provvedimento, la violazione dell'articolo 77 della Costituzione non scatta perché le norme «fuori-tema» sono prive dei requisiti di necessità e urgenza che legittimano il ricorso alla decretazione d'urgenza; l'illegittimità costituzionale si configura invece per ma per l'utilizzo improprio, da parte del parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire o meno in legge un dl governativo.

Variazioni su tema. Va ricordato, d'altronde, che il disegno di legge di conversione del decreto-legge appartiene alla competenza riservata del governo, che deve presentarlo alle camere «il giorno stesso» della emanazione dell'atto normativo urgente. Anche i tempi del procedimento sono particolarmente rapidi: le camere, anche se sciolte, sono convocate ad hoc e si riuniscono entro cinque giorni. In coerenza con la necessaria accelerazione dell'iter, i regolamenti delle camere prevedono norme specifiche, mirate a consentire la conversione in legge entro il termine costituzionale di sessanta giorni. Insomma: l'oggetto del decreto legge tende a coincidere con quello della legge di conversione e risultano impossibili integrazioni successive non attinenti alla ratio del decreto.

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