La mediazione è obbligatoria anche per il fideiussore?

Tampone costituzionale. L’art. 117 Cost. ha un virus? Forse, ma abbiamo il vaccino

  1. – Il quadro – Oltre che di commissari tecnici della nazionale di calcio, l’Italia vanta una importante platea di virologi, e questo da circa dieci giorni. Scherzi a parte, e volendo usare una metafora, i social diffondono come un virus false verità e vere falsità, e dunque, come ci hanno insegnato i grandi del passato (grazie per avercelo ricordato, sig. Preside del Liceo Volta di Milano), seguiamo e lasciamo lavorare gli scienziati (e i politici, necessariamente), leggiamo Manzoni e Boccaccio, respiriamo profondamente, pensiamo e poi parliamo, whatsappiamo, twittiamo etc., possibilmente nell’ordine: la letteratura salverà il mondo, parafrasando un altro grande. D’altra parte, dopo il classico tutti-contro-tutti del paese dei mille campanili, si scopre che l’emergenza non è gestita così male, che altri paesi ‘maestrini’ hanno poco da parlare, che abbiamo scienziati e medici di altissimo livello (siamo o no la patria di Golgi, Vesalio e Redi, ma anche della Montalcini e di Veronesi?) e che il nostro peggior nemico è l’ignoranza: di qui il ritorno a Manzoni e Boccaccio, appunto, come vaccino antipanico.
  1. – Qualche pensiero – Ciò detto, il semplice operatore del diritto, aduso a servirsi quotidianamente dello strumentario normativo, qualche considerazione sulle regole alla fine deve pur farla.

Che l’articolo 32 della Costituzione sancisca la tutela della salute come diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività, e che tale diritto venga declinato come diritto sociale è conclusione nota; che, quindi, lo Stato sia obbligato a darvi attuazione e comunque risponda della mancata tutela lo è altrettanto, così come lo è che la legge 833 del 23 dicembre 1978, istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale (SSN), è una delle più grandi conquiste sociali del nostro tempo (senza dimenticare l’altrettanto importante legge 180/78, che rese cittadino il malato di mente: una grande annata!). La legge 833/78 ha introdotto tre principi cardine: generale applicazione e diritto alla sanità (tutti i cittadini indistintamente); globalità delle prestazioni (prevenzione, cura e riabilitazione); parità di trattamento, a cominciare dall’accesso.

La riforma del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001) ha affidato la tutela della salute alla legislazione concorrente tra Stato e Regioni, delineando un sistema caratterizzato da un pluralismo di centri di potere e ampliando il ruolo e le competenze delle autonomie locali. Il testo riformato dell’art. 117 della Costituzione stabilisce che lo Stato mantiene la competenza legislativa esclusiva in una serie di materie specificamente elencate, mentre il comma 3 dello stesso articolo decreta che le Regioni possono legiferare nelle materie di competenza concorrente, nel rispetto dei princìpi fondamentali definiti dallo Stato. Il terreno di elezione della legislazione concorrente, e quello di emersione più immediata delle contraddizioni e dei problemi per il ridetto rilievo sociale, è diventato proprio la sanità, e non è mancato chi, sin dalla riforma del 2001, osservò che si sarebbe arrivati a contrasti rilevanti sui princìpi fondamentali ed alla formazione di un federalismo sanitario atipico e artificioso. Questo sia per l’anomalia di un federalismo ‘dal basso’, sia per la particolarità del sistema adottato della legislazione concorrente, sia, infine, per un’interpretazione del federalismo sanitario in termini, sostanzialmente, di mera delega del controllo di spesa, con conseguenze spesso devastanti (basti pensare alle crisi del settore in alcune regioni). In altri termini, la riforma del Titolo V, che pur puntava ad  un federalismo solidale, ha finito per generare una vera e propria deriva regionalista, caratterizzata da 21 differenti sistemi sanitari e soprattutto da un sostanziale  svuotamento di fatto dei principi della legge 833/78, come qualunque dato statistico serio conferma: proprio l’attuazione di un diritto sociale come quello alla salute, per definizione legato alla concreta realizzazione di quanto previsto dalla norma, ha portato a distinguere tra (regioni e) cittadini di serie A e di serie B, a non coprire uniformemente in tutti e 21 i sistemi la globalità delle prestazioni, a non garantire la parità di trattamento, essendo l’accesso a servizi e prestazioni sanitarie profondamente diversificato e iniquo. Finora le emergenze (SARS, MERS etc.) ci avevano solo sfiorato, mentre il quotidiano veniva risolto con un inevitabile travaso interno tra Regioni, ovvero la nota migrazione dell’utenza dai sistemi meno virtuosi o affidabili a quelli più virtuosi ed affidabili.

  1. – La crisi e il vaccino: una modesta proposta – Il COVID-19 ha fatto emergere, con la drammaticità dei morti, delle quarantene e della crisi, un punto di caduta del rapporto Stato-Regioni che, se pur non ha provocato danni eccessivi, certo non ha aiutato.

È evidente, infatti, che nelle situazioni di crisi non possa che esserci un accentramento di funzioni, a maggior ragione se si parla della salute e della vita delle persone. E dunque non è ammissibile che, pur nel rispetto delle prerogative e delle funzioni di ciascuna istituzione (vieppiù quelle direttamente elette dai cittadini), non vi sia un raccordo unitario: basti pensare al tempo ed alle energie necessarie a rendere coerente sul territorio nazionale, e proporzionale alla situazione delle singole regioni, la risposta sulla chiusura delle scuole, sugli orari degli esercizi pubblici e così via, con iniziative locali a volte estemporanee. E certo fa rifletterere la notizia del ministro francese che ha immediatamente messo a tacere fantasie barricadere di sindaci del lionese verso tifosi italiani in trasferta.

Il COVID-19, dunque, potrebbe servire a prendere coscienza del problema e a ragionare su qualche soluzione: in altre parole, il virus biologico come “tampone”, cioè come test di – forse – un virus normativo, in modo da adottare le misure necessarie.

Fuor di metafora, il virus è, evidentemente, la non perfetta correlazione tra situazioni di crisi e avocazione dei poteri al governo centrale: nei termini emersi in questi giorni, non risultano precedenti; accanto a ciò è necessario non trascurare la potenza diffusiva e comunicativa dei media attuali (social e non) il che rende, a questo punto, esponenzialmente pericoloso non affrontare il tema.

Come fare? Forse lo strumento da utilizzare esiste già  e va solo messo a punto o potenziato, trattandosi di un ente (anzi di un sistema di enti) nei quali Governo ed enti territoriali siedono costantemente allo stesso tavolo. Si tratta, evidentemente, del sistema delle Conferenze: quella Stato-Regioni, quella Stato-Città ed autonomie locali e la cosiddetta Conferenza unificata. La Conferenza, nella forma iniziale, nasce con un d.P.C.M. del 1983 e poi è regolata organicamente con la legge 23 agosto 1988 n. 400 e infine, nella triplice modalità sopra indicata, dal d. lgs. 28 agosto 1997 n. 281. È noto che al ridetto sistema non spettano solo funzioni di informazione, consultazione e raccordo, ma anche l’espressione di un parere (non vincolante) sugli schemi di atti normativi proposti dal Governo nelle materie di competenza regionale, sui disegni di legge finanziaria e della c.d. legge comunitaria, oppure nell’adozione di intese e accordi tra lo Stato e gli enti territoriali nelle materie di interesse comune. Ed è noto che, secondo una parte della dottrina, proprio la riforma del titolo V avrebbe messo in evidenza l’insufficienza del sistema delle Conferenze come strumento di raccordo tra Stato ed enti territoriali, come testimonierebbe l’aumento del contenzioso tra lo Stato e le Regioni davanti alla Corte costituzionale.

A questo punto, dunque, il sistema delle Conferenze potrebbe essere ripensato, da un lato, come effettivo strumento di raccordo del rapporto tra Stato ed enti territoriali, dall’altro come sede elettiva dell’unità di crisi in caso di emergenze nazionali, nella quale, cioè, il primo ed i secondi, nel rispetto delle prerogative di ciascuno, possano confrontarsi. C’è da lavorarci, certo, perché andrebbe modificato l’impianto delle competenze e delle funzioni, ma l’occasione sembra troppo grossa per lasciarsela scappare, dato che potrebbero, così, prendersi i classici due piccioni con una fava e soprattutto implementare ed ottimizzare un ‘piccione’ certamente di particolare importanza, cioè lo strumento di gestione delle crisi: difficile individuare a chi non gioverebbe.

Pierluigi Giammaria – p.giammaria@lascalaw.com

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