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Riforma delle banche popolari: il sì dell’Europa

Sono compatibili con il diritto eurounitario le disposizioni di cui all’art. 1 del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 3 (Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti) sia nella parte in cui si prevedono, in caso di recesso dei soci, limitazioni o differimenti circa il rimborso delle relative quote di proprietà, sia nella parte in cui si stabilisce la trasformazione in società per azioni di quelle banche che oltrepassano una certa soglia di attivo (8 miliardi di euro).

L’articolo 29 del regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012, l’articolo 10 del regolamento delegato (UE) n. 241/2014 della Commissione, del 7 gennaio 2014, che integra il regolamento n. 575/2013 per quanto riguarda le norme tecniche di regolamentazione sui requisiti di fondi propri per gli enti, nonché gli articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea devono essere interpretati nel senso che essi non ostano alla normativa di uno Stato membro che vieta alle banche popolari stabilite nel territorio di quest’ultimo di rifiutare il rimborso degli strumenti di capitale, ma che consente a tali banche di rinviare per un periodo illimitato il rimborso della quota del socio recedente e di limitare in tutto o in parte l’importo di tale rimborso, a condizione che i limiti di rimborso decisi nell’esercizio di tale facoltà non eccedano quanto necessario, tenuto conto della situazione prudenziale di dette banche, al fine di garantire che gli strumenti di capitale da esse emessi siano considerati strumenti del capitale primario di classe 1, alla luce, in particolare, degli elementi di cui all’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento delegato n. 241/2014, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

Gli articoli 63 e seguenti TFUE devono essere interpretati nel senso che essi non ostano alla normativa di uno Stato membro, che fissa una soglia di attivo per l’esercizio di attività bancarie da parte di banche popolari stabilite in tale Stato membro e costituite in forma di società cooperative per azioni a responsabilità limitata, al di sopra della quale tali banche sono obbligate a trasformarsi in società per azioni, a ridurre l’attivo al di sotto di detta soglia o a procedere alla loro liquidazione, a condizione che tale normativa sia idonea a garantire la realizzazione degli obiettivi di interesse generale che essa persegue e non ecceda quanto necessario per il loro raggiungimento, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

La CGUE si è pronunciata sul rinvio pregiudiziale da parte del Consiglio di Stato (ord. 6129/2018) avente ad oggetto la cosiddetta riforma della banche popolari del 2015.

Il Giudice italiano aveva rinviato alla CGUE a seguito di tre distinti ricorsi, con i quali alcuni soci di banche popolari e diverse associazioni di consumatori avevano impugnato atti della Banca d’Italia (in particolare, il 9° aggiornamento del 9.6.2015 apportato alla circolare n. 285 del 17.12.2013-Disposizioni di vigilanza per le banche), le Disposizioni di vigilanza-Banche popolari del 9.4.2015 (in tema di ‘soglia’ pari a 8 miliardi di euro di capitale sociale) ed il capitolo IV delle Disposizioni di vigilanza per le banche, nella parte in cui disciplina le Banche in forma cooperativa. Tali atti erano attuativi dell’art. 1 del d.l. n. 3/2015, recante ‘Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti’, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 33/2015, col quale erano stati modificati gli articoli 28 e 29 del decreto legislativo n. 385/1993 recante il ‘Testo unico bancario’ (di seguito “TUB”).

Il dubbio era che la complessiva normativa così indagata (e impugnata quanto alle norme di attuazione) non fosse conforme alla normativa europea, ed in particolare all’art. 29 Reg. n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento, che modificava il regolamento (UE) n. 648/2012; all’articolo 10 del Reg. del. n. 241/2014 della Commissione che integrava il regolamento n. 575/2013 per quanto riguarda le norme tecniche di regolamentazione sui requisiti di fondi propri per gli enti, nonché agli articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La ratio dell’impugnativa e della critica complessiva ai provvedimenti ruotava su un principio e due cardini: il principio era quello del sensibile indebolimento dello scopo cooperativo-mutualistico (di rilievo costituzionale in Italia, com’è noto), rispetto a quello lucrativo e i due cardini erano la limitazione al rimborso delle azioni e l’obbligo, al superamento di una certa soglia patrimoniale, di trasformare la banca popolare in s.p.a., misure entrambe stabilite dalla legge italiana in discussione.

Va precisato, peraltro, che le norme del 2015 avevano già ottenuto il placet sia della Banca Centrale Europea (parere del 25.3.2015), che, sul punto della trasformazione al superamento della soglia del patrimonio di 8 miliardi, aveva anzi ritenuto legittima la circoscrizione dell’attività cooperativa all’ambito suo proprio, come operata dal legislatore italiano; sia della Corte Costituzionale italiana, la quale nella sentenza 99/2018 aveva dichiarato infondate le questioni sollevate poiché le stesse regole prudenziali dell’Unione Europea impongono al legislatore interno di attribuire all’ente creditizio la capacità di adottare, in caso di recesso del socio, sia la misura della limitazione del rimborso delle azioni sia quella del differimento del rimborso, salva rimanendo solo la scelta (sempre rimessa alla legge nazionale) tra il rifiuto del rimborso e la sua mera limitazione. Scelta che il legislatore nazionale ha fatto nella legge in questione secondo il criterio del ‘minimo mezzo’.

Si giunge quindi alla pronuncia pregiudiziale della CGUE, la quale anzitutto delimita il campo di azione della normativa in generale: non ci troviamo in materia di diritti reali, e di diritto di proprietà in particolare, ma di diritto di credito.

Quindi è improprio parlare di privazione o addirittura espropriazione di un bene, ma è necessario ragionare in termini di limitazione dell’esercizio del diritto di credito.

Così come la limitazione ‘in alto’ del patrimonio delle banche popolari non è affatto un limite alla circolazione di capitali (l’intero diritto societario, peraltro, è fondato su limiti quantitativi, per es. al capitale investito inizialmente).

Ma il vero passaggio interessante è quello relativo al rapporto biunivoco tra gli obiettivi di interesse generale, come la stabilità del sistema bancario e finanziario, idonei a limitare i due aspetti sopra menzionati, ed il fondamentale principio di proporzionalità, che impone che le misure limitative siano circoscritte alle banche che si trovino effettivamente in determinate situazioni ove risulti strettamente necessario adottare simili misure di carattere prudenziale.

Ne deriva la linearità delle conclusioni raggiunte: è conforme al diritto eurounitario la normativa di uno Stato membro che consente alle banche popolari stabilite nel suo territorio di rinviare per un periodo illimitato il rimborso della quota del socio recedente e di limitare in tutto o in parte l’importo di tale rimborso, a condizione che i limiti di rimborso non eccedano quanto necessario, tenuto conto della situazione prudenziale di dette banche, al fine di garantire appunto la stabilità del sistema bancario e creditizio.

Così come le norme eurounitarie non ostano alla normativa di uno Stato membro, che fissa una soglia di attivo per l’esercizio di attività bancarie da parte di banche popolari stabilite in tale Stato membro e costituite in forma di società cooperative per azioni a responsabilità limitata, al di sopra della quale tali banche sono obbligate a trasformarsi in società per azioni, a ridurre l’attivo al di sotto di detta soglia o a procedere alla loro liquidazione, a condizione che tale normativa sia idonea a garantire la realizzazione degli obiettivi di interesse generale che essa persegue e non ecceda quanto necessario per il loro raggiungimento.

Finisce così? Non ancora, perché, evidentemente, il giudizio di proporzionalità ed idoneità del mezzo allo scopo, ovvero dell’effettiva ricorrenza del ‘minimo mezzo’, cioè del fatto che, a tutela dei cittadini, la limitazione ai diritti dei medesimi si attesti sulla soglia del minimo necessario e non di più, è giudizio di interpretazione della normativa nazionale e pertanto spetta al giudice del rinvio.

Attendiamo, dunque, gli sviluppi.

Corte di giustizia dell’Unione europea, Sez. I, 16 luglio 2020, C-686/18, OC ed altri

Pierluigi Giammaria – p.giammaria@lascalaw.com

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