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Procedimento prefettizio e giudizio amministrativo nell’interdittiva antimafia

L’interdittiva antimafia ed il connesso provvedimento di conferma sono l’esito di un giudizio inferenziale e probabilistico (criterio ‘probabile piuttosto che non’); in caso di procedimento di aggiornamento dell’interdittiva all’esito di self cleaning, l’esito confermativo può derivare dal mero accertamento della persistenza del pericolo di contiguità del soggetto interdetto con l’associazione mafiosa, senza che siano necessari elementi nuovi ed ulteriori.

Siffatto giudizio è soggetto al sindacato del giudice amministrativo in termini di logicità e coerenza rispetto ai fatti valutati, ma non di mancata corrispondenza del giudizio ad una inesistente fattispecie tipica prevista dal legislatore (salvi i casi di cui all’art. 84, comma 4, lett. a), b), c) ed f), d.lgs. n. 159/2011), restando così estraneo sia alla Pubblica Amministrazione che al Giudice amministrativo ogni accertamento dei fatti secondo la logica tipizzante propria dell’accertamento della fattispecie nel processo penale (criterio ‘oltre il ragionevole dubbio’).

Applicando il suddetto criterio, misure di self cleaning adottate dall’Associazione X ben possono presentare carattere elusivo della normativa di riferimento’.

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Il Consiglio di Stato si pronuncia su un caso statisticamente non raro nella pratica, quello cioè di un soggetto che, destinatario di provvedimento interdittivo per violazione della normativa antimafia (d. lgs. 159/2011 e s.m.i.) procede all’immediata recisione dei rapporti formali con la persona fisica oggetto della verifica, ma senza che vengano meno tutta una serie di elementi ambientali tali da escludere la probabilità del mantenimento del condizionamento mafioso, e che come tali vengano confermati dall’autorità prefettizia in sede di procedura di aggiornamento.

La questione è esemplare sotto almeno due profili: quello del rapporto tra due delle figure sintomatiche dell’eccesso di potere (carenza di istruttoria e motivazione rispetto alla illogicità manifesta) da un lato; ed il tipo di ragionamento del Giudice, dall’altro.

Più in concreto, l’Associazione X, all’indomani di provvedimento prefettizio interdittivo, poneva in essere misure volte a stabilire una cesura netta nel rapporto con il signor Y, revocandogli ogni incarico e licenziando altresì (per via della privacy non si comprende di più, leggendo la sentenza) soggetti a lui legati; si tratta del cosiddetto (e previsto dalla legge) self cleaning. In conseguenza di ciò X, proponeva istanza di aggiornamento dell’informazione interdittiva, al cui esito la Prefettura di Caserta confermava il provvedimento interdittivo, ritenendo che le dette misure di fossero tali da essere solo elusive della normativa antimafia e non effettivamente e sostanzialmente cleaning.

Il TAR Campania (chiamato a pronunciarsi sia sul provvedimento interdittivo che su quello di conferma) riuniva i ricorsi e, dichiarato improcedibile il primo per sopravvenuta carenza di interesse, accoglieva il secondo, ritenendo sussistente il difetto di motivazione e di istruttoria, poiché la Prefettura non aveva evidenziato gli elementi che fondavano il persistente condizionamento da parte di Y. In sostanza, pur essendo plausibile che le misure adottate da X fossero teleologicamente orientate alla sola rimozione dell’interdittiva, il carattere soggettivo della finalità (tra cui notevole rilievo veniva dato alla immediatezza dei provvedimenti) non può prevalere sull’accertamento dell’effettiva idoneità delle misure ad escludere i collegamenti con le associazioni criminali di tipo mafioso.

Il Consiglio di Stato ribalta la decisione sulla base di un mutamento di prospettiva nell’approccio ricostruttivo e nell’impianto motivazionale.

La questione, in sostanza, non va impostata su una dialettica ermeneutica dello scopo perseguito dal soggetto che, a pena di annullamento, andrebbe incontro a conferma o a ‘smontaggio’ puntuale dall’Amministrazione in sede di motivazione sull’aggiornamento, quanto in un diverso approccio al tema, che muova dalla sostanziale diversità di ragionamento giudiziale che dev’essere applicato.

In sostanza, sia la giurisprudenza consolidata della sezione sia, e soprattutto (perché è il passaggio decisivo, che vale a superare la logica ‘penale/non penale’ per arrivare a quella ‘probabile/ragionevole dubbio’) della Corte di Cassazione in materia di misure di prevenzione penale, richiedono anzitutto di valutare, trattandosi rispettivamente di fattispecie di rischio di inquinamento mafioso e di pericolosità sociale, elementi e fatti suscettibili di fondare (o modificare, nella fattispecie) una valutazione basata su un giudizio di inferenza probabilistica, non di certezza al di là del ragionevole dubbio.

In altri termini, l’interdittiva antimafia, così come l’applicazione di misure di prevenzione, nonostante costituiscano settori dell’ordinamento certamente contigui al diritto penale, nondimeno non possono condividerne la logica ricostruttiva e di giudizio, dovendo sottostare, appunto, al ‘probabile piuttosto che non’ invece che al ‘(colpevole) oltre ogni ragionevole dubbio’.

Il che, poi, ove rettamente inteso ed applicato dallo stesso TAR Napoli, avrebbe portato ad una conclusione corretta, giacché lo stesso Giudice di primo grado ha chiaramente condiviso la conclusione che la formale interruzione dei rapporti con Y da parte dell’Associazione X non portava, di per sé, ad una prognosi inequivocabile di cessazione della situazione di condizionamento mafioso.

Il punto è che il TAR pretendeva, poi, in sede di procedimento di aggiornamento, la presenza e la rilevanza motivazionale di ulteriori elementi a supporto del legame con associazioni criminali di tipo mafioso, mentre l’Amministrazione aveva semplicemente confermato la sussistenza degli elementi già accertati e dunque la ‘infiltrabilità mafiosa’ dei soggetti coinvolti.

Se, invece, si parte dal presupposto che l’informativa antimafia implichi una valutazione discrezionale da parte dell’autorità prefettizia, da valutarsi secondo un ragionamento induttivo di tipo inferenziale e probabilistico senza raggiungere un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, tipico dell’accertamento finalizzato ad affermare la responsabilità penale; se, cioè, è necessario solo un attendibile grado di verosimiglianza, sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, sì da far ritenere ‘più probabile che non’ il pericolo di infiltrazione mafiosa, ebbene, anche la semplice conferma degli indizi emersi in sede di verifica, ove non contraddittoria o illogica, è sufficiente a mantenere l’interdittiva.

E, muovendo da tale assunto, ed ovviamente in ossequio ai principii di imparzialità e buon andamento contemplati dall’art. 97 Cost. il Consiglio di Stato ha concluso per la ragionevolezza e la proporzionalità della prognosi inferenziale che l’Amministrazione aveva derivato dalle proprie verifiche: l’assenza di illogicità e contraddittorietà diviene dunque l’unica forma di controllo rispetto ad un provvedimento che ha carattere preventivo (né più né meno che le misure di prevenzione personale nel processo penale, come detto) e non sanzionatorio, e quindi, come software, ‘gira’ sul ‘più probabile che non’ rispetto allo ‘oltre ogni ragionevole dubbio’.

Una sentenza che, pur nel solco di una giurisprudenza consolidata, vale certamente e chiarire caratteri e modi dell’indagine sia dell’Amministrazione che del Giudice amministrativo in una materia tanto delicata.

Cons. di Stato sez. III, 19 giugno 2020 n. 3945

Pierluigi Giammaria – p.giammaria@lascalaw.com

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