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Pianificazione urbanistica e decentramento amministrativo: il punto del Consiglio di Stato

«Il sistema della pianificazione territoriale urbanistica successivo alla riforma costituzionale del 2001, caratterizzato dalle leggi regionali c.d. di “seconda generazione” si presenta in maniera ben diversa da quello riveniente dalla legge urbanistica del 1942. Esso risponde, cioè, ad una visione meno “gerarchica” e più armonica, che vede nella leale collaborazione, oltre che nella sussidiarietà, i teorici principi ispiratori delle scelte. La pianificazione sovracomunale, affermatasi sia sul livello regionale sia provinciale, si connota pertanto per una natura “mista” relativamente a contenuti -prescrittivi, di indirizzo e di direttiva- e ad efficacia, nonché per la flessibilità nei rapporti con gli strumenti sottordinati. La pianificazione comunale a sua volta non si esaurisce più nel solo tradizionale piano regolatore generale, ma presenta un’articolazione in atti o parti tendenzialmente distinti tra il profilo strutturale e quello operativo.

I piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale costituiscono una peculiare e atipica declinazione di strumenti urbanistici sovracomunali, caratterizzati anche da finalità di politica economica omogenea. È un modello di sovraordinazione rispondente a logiche di coordinamento settoriale e di sviluppo economico, tali da risolversi perfino nell’apposizione di vincoli espropriativi.

Lo strumento urbanistico sovracomunale, anche quando caratterizzato da particolare cogenza, come i Piani consortili di sviluppo industriale, non esautora i poteri comunali di governo del territorio; nel caso di specie piuttosto la loro vocazione settoriale li rende mirati ad uno specifico obiettivo, necessitante d’una regolazione dedicata e di tempi certi d’attuazione. Da qui la possibilità di sintesi procedurale attuata da alcune leggi regionali tra i vari livelli di pianificazione che risolva alla radice i problemi di coordinamento, facendo ricorso, ad esempio, al tipico momento di condivisione delle istanze procedimentali distinte costituito dalla conferenza dei servizi.

Com’è noto, la pianificazione sovracomunale è ormai prevalente sia su quella regionale che su quella provinciale (dopo la riforma costituzionale del 2001) ed i relativi piani sono assimilati dal legislatore agli strumenti territoriali di coordinamento (anzi P.T.C. – Piani Territoriali di Coordinamento) di cui all’art. 5 l. 1150/42.

La sentenza presenta profili di interesse in ordine alla particolare natura della normazione pianificatoria sovracomunale, la quale evidentemente presenta caratteri misti quanto ai contenuti e quanto al tipo di norma.

Muovendo dal dato effettuale della concreta situazione regolata, infatti, non v’è dubbio che essa presenti contenuti prescrittivi, contenuti di indirizzo e contenuti di direttiva, passandosi, cioè dalle norme che pongono veri e propri vincoli (anche) ai cittadini, a norme che, invece, semplicemente orientano, con più o meno marcato dettaglio, la futura azione delle istituzioni sottostanti. A sua volta la pianificazione comunale, ha cura di precisare il Consiglio di Stato, presenta un’articolazione in atti o parti tendenzialmente distinti tra il profilo strutturale e quello operativo, e si caratterizza per l’intersecarsi di disposizioni volte ad una programmazione generale che abbia come obiettivo lo sviluppo socio-economico dell’intero contesto.

Tutto ciò ovviamente riverbera sul tipo di norma, giacché la conseguenza necessaria di tale nuova, articolata declinazione di tale settore dell’agire amministrativo è la compresenza all’interno dello stesso provvedimento di norme e regole aventi efficacia e portata diversa, sia quanto ai destinatari (potendosi parlare di norme generali, norme regolamentari e norme aventi un rilievo quasi di atto amministrativo) sia quanto al contenuto. La materia, d’altra parte, da un punto di vista teorico e tassonomico si presta alla coesistenza, nello stesso testo, di norme di legge (‘generali ed astratte’) e di norme regolamentari: basti pensare al T.U.E. Testo Unico sull’Edilizia (d.P.R. 380/2001, come integrato dal d. lgs. 301/2002).

L’atto rimesso alla competenza dell’ente sovraordinato sarà, quindi, normalmente, Ma non esclusivamente, destinato ad indirizzare per linee generali le scelte degli enti territoriali, nel pieno rispetto dell’allocazione delle stesse, secondo il principio di sussidiarietà, al livello di governo più vicino al contesto cui si riferisce, rispondendo all’obiettivo di valorizzare le peculiarità storiche, economiche e culturali locali e insieme assicurare il principio di adeguatezza ed efficacia dell’azione amministrativa. Nell’impostazione articolata e flessibile del sistema della pianificazione territoriale, cioè, tipicamente strutturata su vari livelli, esso si colloca “a monte”, quale inquadramento degli elementi strutturali, delle reti e delle strategie, dalle quali è evidente che il Comune non può prescindere.

Il che non toglie che (tipicamente, in materia di vincoli edilizi) esso contenga norme precettive e prescrittive, regolanti direttamente la fattispecie.

I piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale, dunque, costituiscono una peculiare e atipica declinazione di strumenti urbanistici sovracomunali, caratterizzati non da una generica esigenza di conferire alla pianificazione un respiro più ampio rispetto a quello della dimensione comunale, bensì anche da finalità di politica economica omogenea, perseguita direttamente col medesimo piano, e di regolazione diretta di aspetti peculiari della gestione del territorio.

Consiglio di Stato, Sez. II, 15 ottobre 2020, n. 6263

Pierluigi Giammaria – p.giammaria@lascalaw.com

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