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Le procedure sanzionatorie di Banca d’Italia per le carenze organizzative e dei controlli interni da parte del CdA non soggiacciono alle garanzie del processo penale

I principi espressi dalla Corte Europea dei Diritti Umani nella sentenza “Grande Stevens ed altri c. Italia”, nell’ambito della quale è stato affermato il carattere sostanzialmente “penale” delle sanzioni pecuniarie previste dall’art. 187 ter TUF in caso di “manipolazione del mercato”, non paiono estensibili ai giudizi inerenti le sanzioni pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia ai sensi dell’art. 144 TUB per “carenze nell’organizzazione e nei controlli interni da parte dei componenti del Consiglio di Amministrazione”. Conseguentemente non si pone alcun problema di compatibilità del procedimento sanzionatorio previsto in materia con le garanzie riservate ai processi “penali” dall’art. 6 della Convenzione per i diritti dell’uomo

In questo senso si è recentemente espressa la Suprema Corte nella sentenza n. 3656 del 24 febbraio 2016, a seguito di una vicenda giudiziaria che trova origine nella sanzione pecuniaria irrogata dal Direttorio di Banca d’Italia per “carenze nell’organizzazione e nei controlli interni da parte dei componenti il Consiglio di Amministrazione” (illecito previsto dal combinato disposto del articolo 53, comma 1, lettera b) e d) TUB -, del titolo 4, capitolo 11, delle Istruzioni di Vigilanza per le Banche e del titolo 1, capitolo 1, parte quarta delle nuove disposizioni di vigilanza prudenziale per le banche – indicazioni operative per la segnalazione di operazioni sospette) al Direttore Generale e membro del Comitato di Controllo della BNL, al Presidente del CdA, nonché ad altri componenti del CdA e del Comitato di Controllo.

Avverso la predetta delibera il Direttore Generale proponeva, dapprima, opposizione davanti alla Corte d’Appello e, successivamente, a seguito del rigetto, ricorso in Cassazione, deducendo, tra l’altro, che nel procedimento sanzionatorio condotto dall’Autorità di vigilanza non è stata assicurata la piena partecipazione dell’incolpato al procedimento istruttorio.

Il Direttore Generale lamentava, in particolare, di non aver avuto modo di esprimere considerazioni e deduzioni in merito alla proposta sanzionatoria della Commissione e al parere dell’Avvocato Generale, non essendo stati portati tali atti a sua conoscenza. In proposito, il Diretto Generale deduceva che la deliberazione così adottata dal Direttorio, senza che l’incolpato fosse messo in condizione di svolgere le proprie difese dopo aver conosciuto il parere dell’Avvocato Generale e la proposta sanzionatoria della Commissione, risulterebbe in contrasto con l’articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, nonché con l’articolo 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, nella parte in cui sancisce il “diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio”.

La Corte di Cassazione investita della questione ha avuto modo di chiarire che, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, nel caso di specie “non appaiono ravvisabili profili di contrasto con l’articolo 6, par. 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, non partecipando tale procedimento della natura giurisdizionale del processo, che secondo la normativa citata è soltanto quello che si svolge davanti ad un giudice”.

Inoltre, con specifico riferimento all’invocata applicazione dei principi affermati dalla Corte Europea dei Diritti Umani nella sentenza “Grande Stevens ed altri c./Italia”, la Suprema Corte ha peraltro osservato che tale decisione è stata resa nell’ambito di una vicenda radicalmente diversa, riguardando, invero, le sanzioni irrogate dalla CONSOB ai sensi dell’articolo 187 ter TUF, in un caso di “manipolazione del mercato”.

In tale ambito la Corte di Strasburgo ha affermato il principio secondo il quale, al fine di stabilire la sussistenza di una “accusa in materia penale”, occorre tener presenti (in via alternativa) tre criteri: i) la qualificazione giuridica della misura in causa nel diritto nazionale, ii) la natura stessa di quest’ultima, e iii) la natura e il grado di severità della “sanzione”.

Ciò posto, alla luce della natura e della severità della sanzione che può essere inflitta da parte di CONSOB, la CEDU ha affermato il carattere sostanzialmente “penale” delle sanzioni pecuniarie previste dall’articolo 187 ter TUF, con conseguente applicabilità delle garanzie previste per i processi penali dall’articolo 6, par. 1.

Diversamente, ad avviso della Corte di legittimità, le suddette conclusioni non appaiono invece estensibili alla materia relativa alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate da Banca d’Italia ai sensi dell’articolo 144 TUB per “carenze nell’organizzazione e nei controlli interni da parte dei componenti il Consiglio di Amministrazione”.

Nello specifico, la Suprema Corte osserva che l’articolo 144 TUB prevede quale massimo edittale della sanzione pecuniaria irrogabile, la somma di euro 129.110,00, certamente non comparabile con quella di euro 5.000.000,00, prevista per le violazioni ex articolo 187 ter TUF. Inoltre, all’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dall’articolo 144 TUB non si accompagnano sanzioni accessorie, invece previste per le violazioni ex articolo 187 ter TUF, tra le quali si annoverano la perdita temporanea della onorabilità per i rappresentanti delle società coinvolte e, se tali società sono quotate in borsa, ai loro rappresentanti si applica l’incapacità temporanea ad assumere incarichi di amministrazione, direzione e controllo nell’ambito delle società quotate.

Tali rilievi consentono pertanto di escludere che le sanzioni pecuniarie irrogate per le violazioni di cui all’articolo 144 TUB siano equiparabili, per tipologia, severità ed idoneità ad incidere sulla sfera patrimoniale e personale dei destinatari, a quelle previste nel caso esaminato dalla CEDU nella sentenza Grande-Stevens. Di conseguenza, alla stregua dei criteri enunciati dalla Corte di Strasburgo, non sembra possibile attribuire carattere penale a tali sanzioni.

Sicché’, [conclude la Corte] in considerazione della natura meramente amministrativa delle stesse, non si pone un problema di compatibilità del procedimento sanzionatorio previsto in materia con le garanzie riservate ai processi “penali” dall’articolo 6 della Convenzione per i diritti dell’uomo”.

Cass., Sez. II, 24 febbraio 2016, n. 3656 (leggi la sentenza)

Luca Bettinellil.bettinelli@lascalaw.com

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