Regolamento di giurisdizione e Pubblica Amministrazione

La tutela strumentale dell’interesse legittimo rispetto al diritto soggettivo

I fatti di cui all’ordinanza di rimessione in commento si inseriscono nel panorama del riparto della giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario e consentono una disamina delle diverse situazioni giuridiche soggettive sottese.

In particolare, gli attori, adendo il Tribunale Amministrativo Regionale, eccepivano di aver frequentato, all’esito della laurea in medicina, diversi corsi di specializzazione senza percepire l’equa remunerazione al riguardo prevista dalla disciplina comunitaria a carico di ciascuno Stato nazionale, e chiedevano l’annullamento dei decreti interministeriali dispositivi della tardiva attuazione della direttiva CEE.

Il TAR accoglieva le domande dei ricorrenti e, all’esito della conferma della pronuncia in oggetto sia dal Consiglio di Stato che dalle Sezioni Unite, il Parlamento, al fine di dare attuazione al giudicato così formatosi, emanava la normativa volta a disciplinare le modalità, i presupposti e i termini decadenziali da osservarsi per chiedere l’attuazione del giudicato.

Avverso la disciplina in questione, i medici ricorrenti proponevano distinti ricorsi al TAR deducendo, in particolare,  l’illegittimità del decreto per avere previsto un termine decadenziale dell’azione e per aver riconosciuto il beneficio retributivo solo a coloro i quali non lavoravano, determinando una disparità di trattamento rispetto a chi si trovava in condizioni economiche meno favorevoli dovendo lavorare per mantenersi agli studi.

Nel corso dei due giudizi, il Tribunale Amministrativo riteneva legittimo sia il termine decadenziale previsto per la presentazione della documentazione delle domande di corresponsione della borsa di studio, sia l’inibizione del riconoscimento della somma prevista nel caso di svolgimento di qualsiasi attività libero professionale.

Nel contempo, il Tribunale disponeva la rimessione alla Corte Costituzionale della sola questione relativa alla mancata assegnazione del punteggio attribuito ai titoli di specializzazione precomunitari.

All’esito della declaratoria di inammissibilità della Corte Costituzionale, i ricorrenti formulavano al TAR l’istanza di fissazione di udienza.

Tuttavia, i ricorsi venivano dichiarati estinti per perenzione per mancata proposizione nei termini dell’istanza di fissazione udienza.

Qualificata la fattispecie occorsa come responsabilità dello Stato per mancata tempestiva trasposizione di direttive comunitarie da far valere dinanzi al giudice civile per il ristoro dei danni in conseguenza subiti, i medici ricorrenti introducevano l’azione di cui è processo.

Il Giudice di prima istanza accertava la responsabilità dello Stato per il risarcimento per la ritardata attuazione delle direttive comunitarie e riconosceva il diritto al risarcimento del danno patito dagli attori.

La Corte d’Appello territoriale, in accoglimento dell’appello proposto dalla amministrazione convenuta, e in riforma della decisione di primo grado, ha rigettato la domanda originariamente proposta dai ricorrenti.

Il giudicante ha invero dichiarato l’intervenuta prescrizione delle pretese dei ricorrenti in quanto questi ultimi, pur avendo interrotto la prescrizione con l’instaurazione di un giudizio amministrativo nel 2000, e proposto l’azione civile per la condanna delle controparti al pagamento di quanto loro spettante nel 2011, avevano perduto la possibilità di avvalersi della sospensione del periodo di prescrizione connessa alla durata del giudizio amministrativo, essendosi quest’ultimo successivamente estinto senza la pronuncia di alcuna decisione, ai sensi dell’art. 2945 c.c., comma 3.

Avverso la decisione, i ricorrenti hanno proposto ricorso in Cassazione eccependo, in particolare, l’erronea esclusione del diritto degli attori di avvalersi della sospensione del termine di prescrizione.

La disamina della Corte di Legittimità si è concentrata preliminarmente sulla natura della situazione giuridica azionata e, in particolare, sul vaglio circa l’identità del “diritto” azionato davanti al giudice amministrativo a quello poi azionato davanti al giudice ordinario alla luce del riparto tra la giurisdizione ordinaria e quella amministrativa

Rileva la Corte che con la richiesta diretta al Giudice amministrativo circa l’annullamento dei decreti interministeriali, i ricorrenti parrebbero aver fatto valere una situazione di interesse legittimo e non una situazione di diritto soggettivo e, in particolare, quella al risarcimento del danno da inadempimento dello Stato alle note direttive.

Trattandosi, invero, di norme di azione, in quanto disciplinanti nell’interesse generale l’attività amministrativa, impugnando i predetti provvedimenti amministrativi generali viene azionata la tutela non diritti soggettivi, ma di interessi legittimi quali interessi al corretto uso dei poteri conferiti alla P.A. nell’interesse della generalità.

Postulata la situazione esercitata quale interesse legittimo, la Corte ha quindi rilevato che la domanda di annullamento dell’atto proposta al giudice amministrativo prima della concentrazione davanti allo stesso anche della tutela risarcitoria è idonea ad interrompere per tutta la durata di quel processo il termine di prescrizione dell’azione risarcitoria proposta dinanzi al giudice ordinario, posto che la pluralità dei giudici ha la funzione di assicurare una più adeguata risposta alla domanda di giustizia e non può risolversi in una minore effettività o addirittura in una vanificazione della tutela giurisdizionale.

Infine, il Collegio ha reputato opportuno sollecitare l’intervento delle Sezioni Unite anche sulla questione dell’efficacia interruttiva del corso della prescrizione da parte della c.d. istanza di fissazione udienza considerata dalla sentenza impugnata quale mero atto di impulso processuale, non indirizzato al debitore e dunque non avente valore di messa in mora.

Il collegio ha rilevato, all’inverso, che all’interno di un processo, poi estintosi, può esplicare efficacia interruttiva della prescrizione il singolo atto processuale, qualora esso esprima al contempo anche un contenuto sostanziale, essendo espressione di un comportamento inequivoco del creditore volto a far valere il proprio diritto e tale da comportare la costituzione in mora del debitore

Non resta che attendere la valutazione del Primo Presidente in merito all’assegnazione alle Sezioni Unite affinché verifichino se, nei casi in cui davanti al giudice amministrativo sia stato fatto valere un interesse legittimo strumentale rispetto ad un diritto soggettivo, l’istanza di fissazione dell’udienza rivolta al giudice amministrativo, in quanto necessariamente portata a conoscenza della controparte, debba apprezzarsi come atto idoneo a manifestare l’esercizio della correlata situazione di diritto soggettivo.

Cass., Sez. III, 2 settembre 2021, n. 23848

Ilaria Piroddi – i.piroddi@lascalaw.com

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