Regolamento di giurisdizione e Pubblica Amministrazione

Il DL Cura Italia: le disposizioni in materia di diritto pubblico e amministrativo

Col Decreto Legge 17 marzo 2020 n. 18 “Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID 19” (c.d. CURA ITALIA, pubblicato in Gazzetta Ufficiale edizione straordinaria n. 70) il Governo ha adottato ulteriori misure per contenere gli effetti dell’emergenza epidemiologica, perseguendo il triplice obiettivo di proteggere la salute dei cittadini, sostenere il sistema produttivo e salvaguardare la forza lavoro (v. premesse al provvedimento).

Evidentemente, rispetto alle emergenze nazionali degli ultimi dieci anni (sismiche, principalmente, ma anche alluvionali) la situazione è del tutto eccezionale sia, a livello nazionale, perché riguarda l’intero territorio ed è altamente invasiva ed impegnativa per le strutture di governo e sanitarie nazionali e locali; sia, a livello internazionale, per la generalità ormai pandemica dell’emergenza.

Per questo, e attesa la primaria rilevanza del diritto alla salute nel dettato costituzionale (art. 32 Cost.), declinato com’è noto come diritto sociale che obbliga lo Stato a farsi carico di preservarla e tutelarla, una modalità di produzione legislativa ‘lunga’, con un decreto che si occupasse onnicomprensivamente dell’emergenza, era necessaria; è, inoltre, evidente, vista la gravità dell’emergenza in termini di costi umani e sociali, che nell’ora presente la tutela della salute si interseca anche con aspetti di ordine pubblico e pubblica sicurezza, di diritto del lavoro, di finanza pubblica e così via: diventa, cioè il vero tessuto connettivo, il sine qua non della vita del paese (e, incidentalmente, presenta all’Italia e all’UE il conto di anni di scelte sbagliate).

Tra le misure prese diverse hanno ad oggetto temi di diritto pubblico e amministrativo sia sostanziale che processuale e, nell’ambito di esse, ci soffermeremo, a prima lettura, solo sugli aspetti relativi a funzioni d’ordine straordinarie, a funzioni organizzative e di approvvigionamento, ad alcune di quelle attinenti al personale ed infine ai provvedimenti direttamente modificativi degli aspetti processuali e procedimentali.

Può sin d’ora segnalarsi che l’emergenza epidemiologica da COVID-19 ha indirizzato l’azione governativa-amministrativa – in relazione ai detti aspetti – su alcune direttrici fondamentali:

  • Attribuzione di poteri straordinari, acquisizione per via forzosa e amministrativa di beni e personale necessari per fronteggiare l’emergenza, semplificazione di processi autorizzatori;
  • Semplificazione di processi decisionali;
  • Potenziamento di servizi in rete e semplificazione di procedure d’acquisto;
  • Sospensione di termini processuali e procedimentali e regolamentazione del regime transitorio.
  1. FUNZIONI D’ORDINE STRAORDINARIE, RECLUTAMENTO DI PERSONALE E PROCEDIMENTI AUTORIZZATORI

I.1 Le prime ruotano fondamentalmente intorno a due figure, l’una ordinaria, ma munita di poteri ulteriori e straordinari in funzione emergenziale rispetto alla situazione ordinaria, l’altra straordinaria, in quanto tale munita dei relativi poteri. Parliamo del Capo del Dipartimento della Protezione Civile, col supporto prefettizio, (art. 6) e del Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell’emergenza (art. 122).

L’art. 6 prevede il potere del Capo del Dipartimento della protezione civile di disporre, con proprio decreto, la requisizione in uso o in proprietà, da ogni soggetto pubblico o privato, di presidi sanitari e medico-chirurgici, nonché di beni mobili di qualsiasi genere occorrenti per fronteggiare l’emergenza sanitaria, nonché il potere del Prefetto (evidentemente su richiesta del Capo Dipartimento) di provvedere alla requisizione in uso di strutture alberghiere, ovvero di altri immobili aventi analoghe caratteristiche di idoneità, per ospitarvi le persone in sorveglianza sanitaria e isolamento fiduciario o in permanenza domiciliare; entrambe le procedure prevedono sub-procedimenti indennitari. Si tratta di disposizione necessaria a garantire la disponibilità di beni, mobili e immobili, indispensabili per fronteggiare l’emergenza determinata dal diffondersi del COVID-19. La requisizione in uso che si protragga oltre sei mesi dall’apprensione o comunque oltre il termine dell’emergenza si trasforma in requisizione in proprietà.

Come detto in entrambi i casi, ma con modalità differenziate, è prevista la corresponsione al proprietario di una somma di denaro a titolo di indennità, variabile a seconda del tipo di requisizione e della durata, ed è importante rilevare che in caso di contestazione, anche in sede giurisdizionale, l’esecutorietà dei provvedimenti di requisizione non può essere mai sospesa.

L’art. 122 prevede poi che con DPCM sia nominato un Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica COVID -19 (che opererà fino alla scadenza dello stato di emergenza), il quale attua e sovrintende a ogni intervento utile a fronteggiare l’emergenza sanitaria.

Il Commissario straordinario (scelto tra profili altamente qualificati, dati i requisiti posti dalla disposizione) opera su più piani, poiché:

  • ­può avvalersi di soggetti attuatori e di società in house, delle centrali di acquisto, nonché di qualificati esperti in materie sanitarie e giuridiche, nel numero da lui definito;
  • provvede, raccordandosi con regioni, province autonome ed aziende sanitarie, al potenziamento della capienza delle strutture ospedaliere;
  • dispone, anche per il tramite del Capo del Dipartimento della protezione civile e, ove necessario, del prefetto territorialmente competente, la requisizione di beni mobili, mobili registrati e immobili. Probabilmente è necessario, sul punto, un momento di raccordo tra le due disposizioni, giacché il disporre le requisizioni “anche” per il tramite del Capo Dipartimento della protezione civile sembra lasciare un margine di incertezza in ordine al coordinamento ed all’autonomia delle rispettive funzioni;
  • pone in essere, ad amplissimo raggio, ogni intervento utile per preservare e potenziare le filiere produttive dei beni necessari per il contrasto e il contenimento dell’emergenza. Il Commissario, in questo caso, esercita tali poteri in raccordo con il Capo del Dipartimento della Protezione civile, avvalendosi, per il suo tramite, delle componenti e delle strutture operative del Servizio nazionale della Protezione civile, nonché del Comitato tecnico scientifico. Le competenze sono più chiare, in questo caso;
  • organizza le attività propedeutiche alla concessione degli aiuti per far fronte all’emergenza sanitaria, da parte delle autorità competenti nazionali ed europee, le operazioni di controllo e di monitoraggio dell’attuazione delle misure; la gestione coordinata del Fondo di solidarietà dell’Unione europea (FSUE) e delle risorse del fondo di sviluppo e coesione destinato all’emergenza.

Con disposizione di chiusura, vengono attribuiti al Commissario i poteri per adottare i provvedimenti necessari a fronteggiare ogni situazione eccezionale in via d’urgenza in deroga a ogni disposizione vigente ed anche al d.P.C.M. 22 novembre 2010 (che disciplina l’autonomia finanziaria e contabile della Presidenza del Consiglio) per quanto riguarda i contratti relativi all’acquisto dei beni, nonché ad ogni altro atto negoziale conseguente alla urgente necessità di far fronte all’emergenza.

Il Commissario opera fino alla scadenza dello stato di emergenza (31 luglio 2020 salvo proroga).

I.2 Quanto al reclutamento del personale, si fa ricorso alla sanità militare, prevedendosi (art. 7) presidi sanitari straordinari. Trattandosi di situazione del tutto straordinaria e senza precedenti, è infatti necessario operare approntando istituti e modalità con carattere di eccezionalità e non ripetibilità, che consentano alla Difesa e alle Forze armate di approntare le indispensabili risposte connotate da credibilità, adeguatezza e tempestività. Le procedure per l’arruolamento perseguono tale obiettivo.

I.3 Quanto al terzo elemento, ossia semplificazione dei procedimenti autorizzatori, esso è imperniato sugli artt. 15 e 17.

Con la prima disposizione in esame si fa fronte alla situazione emergenziale da COVID — 19 connotata dalla oggettiva e grave carenza di mascherine chirurgiche e si prevede, limitatamente al periodo dell’emergenza, la possibilità di produrre, importare e immettere in commercio le medesime anche in deroga alle vigenti disposizioni in materia, previa autocertificazione del produttore, degli importatori e di coloro che le immettono in commercio, avente ad oggetto la conformità alle disposizioni sugli standard di sicurezza essendo comunque previsto nel processo valutativo l’intervento successivo dell’Istituto Superiore di Sanità.

Con la seconda disposizione si semplificano le procedure di sperimentazione clinica dei farmaci e dei dispositivi medici, nonché in materia di uso compassionevole dei farmaci, per i pazienti affetti da COVID-19.

Un ruolo di rilievo è necessariamente assunto dalla Commissione Tecnico Scientifica dell’AIFA, che ne dà informazione anche al Comitato tecnico-scientifico istituito con l’Ordinanza di Protezione Civile n. 630 del 3 febbraio 2020, ed il Comitato Etico dell’Istituto Spallanzani di Roma viene elevato a Comitato Etico Unico nazionale per dette sperimentazioni, in modo da accentrare le funzioni presso un centro di eccellenza riconosciuto.

La ratio è appunto quella di centralizzare le proposte di sperimentazione e di esprimere così un parere unico valevole su tutto il territorio nazionale da comunicare ai comitati etici territoriali di afferenza delle singole strutture erogatrici delle prestazioni sanitarie interessate.

  1. SEMPLIFICAZIONI IN MATERIA DI ORGANI COLLEGIALI

Con l’art. 73 si consente, temporaneamente durante il permanere dello stato di emergenza, lo svolgimento in videoconferenza delle sedute delle giunte comunali, dei consigli dei comuni, delle province e della città metropolitane e degli organi collegiali degli enti pubblici nazionali, anche articolati su base territoriale, anche nel caso in cui non sia stata regolamentata tale modalità di svolgimento, evidentemente utile per il contenimento del rischio di contagio da COVID-19.

Viene lasciata ampia autonomia all’ente locale di disciplinare lo svolgimento della videoconferenza, previa fissazione, da parte del capo dell’adunanza (sindaco o presidente), dei criteri volti ad assicurarne la regolarità e la trasparenza, nel rispetto di requisiti minimi fissati dalla disposizione (essenzialmente: garanzia della certezza nella identificazione dei partecipanti e della sicurezza delle comunicazioni). Tale possibilità viene estesa agli organi collegiali degli enti pubblici nazionali, a condizione che sia garantita la certezza nell’identificazione dei partecipanti e la sicurezza delle comunicazioni. Viene poi sospesa l’acquisizione dei pareri delle assemblee dei sindaci (che poteva certo essere effettuata in videoconferenza, ma evidentemente è recessiva rispetto all’impegno sul campo dei medesimi) mentre la possibilità della videoconferenza viene estesa ope legis anche ai corpi intermedi (società, associazioni etc.) che non la prevedono per statuto o per norma interna.

III. SERVIZI IN  RETE E PROCEDURE D’ACQUISTO

Sono fondamentalmente due le disposizioni rilevanti: l’art. 75 e l’art. 91.

Col primo si favorisce l’applicazione e Io sviluppo del lavoro agile e più in generale la massima diffusione di servizi in rete e l’accesso agli stessi da parte di cittadini e imprese, quali ulteriori misure di contrasto degli effetti dell’imprevedibile emergenza epidemiologica da COVID-19, attraverso la semplificazione delle procedure di acquisto di servizi informatici in cloud, anche basate sul modello software as a service (SaaS), che supportano necessariamente i processi digitali di erogazione dei servizi per via telematica.

Si permette, quindi, alle amministrazioni aggiudicatrici (quelle individuate ai sensi dell’art. 3 del codice dei contratti pubblici) nonché alle autorità amministrative indipendenti, il ricorso alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara mediante consultazione di almeno quattro operatori economici, di cui almeno una start up innovativa o piccola e media impresa innovativa iscritta nell’apposita sezione speciale del registro delle imprese. Il contratto può essere stipulato in deroga alle previsioni di standstill e l’esecuzione avviata immediatamente, previa acquisizione di una autocertificazione dell’aggiudicatario circa il possesso dei requisiti generali, finanziari e tecnici, la regolarità del DURC, l’assenza di cause di esclusione e il rispetto delle prescrizioni antimafia.

I relativi atti devono essere trasmessi al Dipartimento per la trasformazione digitale e al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, al fine di consentire il monitoraggio e la verifica dell’impatto della disposizione rispetto al processo di trasformazione digitale della pubblica amministrazione.

L’art. 91, invece, interviene, per così dire, a monte ed a valle del rapporto contrattuale, giacché disciplina i ritardi o inadempimenti contrattuali derivanti dall’attuazione delle misure di contenimento, da un lato, e di anticipazione del prezzo in materia di contratti pubblici introdotta dall’articolo 3 del decreto-legge n. 6 del 2020, dall’altro.

In particolare, si chiarisce che il rispetto delle misure di contenimento può escludere, nei singoli casi, la responsabilità del debitore ai sensi e per gli effetti dell’articolo 1218 c.c., nonché l’applicazione di eventuali decadenze o penali connesse a ritardati o omessi adempimenti. Si tratta, con ogni evidenza, di un caso di forza maggiore legale e predeterminato, pur soggetto ad accertamento.

Quanto all’anticipazione del prezzo in favore dell’appaltatore di cui all’art. 35.18 del codice dei contratti pubblici, essa è consentita anche nel caso di consegna in via d’urgenza, ai sensi dell’art. 32.8. Scelta quanto mai opportuna e condivisibile, sol che si rifletta sulla crisi economica e finanziaria che attanaglia e attanaglierà molti operatori economici e sulla contestuale necessità di mantenere in vita il tessuto produttivo della nazione.

A tal proposito, non sarebbe affatto sbagliato prevedere, in sede di conversione del decreto, che tutti i pagamenti scaduti o in scadenza per i prossimi mesi da parte di qualunque amministrazione a privati siano sbloccati e vengano effettuati con rapidità: ulteriore ossigeno per le imprese senza aggravio di cassa per lo Stato e il settore pubblico in genere.

  1. PROCESSO AMMINISTRATIVO E CONTABILE E PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO: SOSPENSIONE DEI TERMINI E REGOLAMENTAZIONE DEL REGIME TRANSITORIO E DELLE MODALITÁ DI RIPRESA

              IV.1 Il processo amministrativo e contabile sono regolati dagli artt. 84 e 85.

Il modello di gestione emergenziale di essi ricalca quello del processo avanti al giudice ordinario, prevedendosi, anzitutto, la sospensione dei termini relativi al processo amministrativo che scadono dall’8.3 al 15.4.2020, inclusi i procedimenti cautelari; questi ultimi possono essere comunque decisi interinalmente con decreto presidenziale provvisorio, ferma la fissazione della camera di consiglio successivamente al 15.4.2020.

Al comma 2 è disposta una deroga al detto regime, prevedendosi che tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza pubblica che in udienza camerale, dal 6 al 15.4 possono passare in decisione sulla base degli atti (e i difensori vengono considerati presenti a tutti gli effetti) su richiesta dei medesimi difensori depositata entro il termine perentorio di due giorni liberi prima dell’udienza e con facoltà di deposito, entro lo stesso termine, di brevi note.

I presidenti titolari delle sezioni del Consiglio di Stato, il presidente del C.G.A.R.S. ed i presidenti dei TAR, così come gli omologhi capi degli uffici giudiziari ordinari, possono adottare misure organizzative – alcune delle quali indicate dal successivo comma 4per la trattazione degli affari giudiziari e consultivi nel rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie dettate per prevenire la diffusione del virus COVID-19 dal Ministero della salute e da d.P.C.M 8 marzo 2020.

Quanto agli effetti prodotti dai provvedimenti adottati ai sensi dei commi 2 e 3, è prevista la rimessione in termini delle parti, qualora i detti provvedimenti abbiano determinato la decadenza da facoltà processuali (comma 7), e la sospensione dei termini di prescrizione e decadenza, qualora dai medesimi sia derivato impedimento per l’esercizio di diritti (comma 8).

Con riguardo ai procedimenti rinviati per effetto delle norme sopra illustrate, non si tiene conto del periodo compreso tra l’8.3 ed il 30.6 ai fini del computo del termine di durata ragionevole del processo previsto dalla c.d. legge Pinto.

Sono altresì previste (commi 5 e 6) disposizioni per la celebrazione delle udienze amministrative da tenersi fino al 30.6.2020.

In particolare il comma 5 prevede che successivamente al 15.4 e fino al 30.6, le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati e con possibilità di deposito di brevi note fino a due giorni prima, ferma la possibilità della c.d. sentenza breve di cui all’art. 60 c.p.a., anche senza darne il prescritto avviso. Viene data al giudice ampia possibilità di disporre provvedimenti ordinatori per la rimessione in termini e la migliore gestione del processo, e sono dimidiati i termini per documenti e memorie finali di cui all’art. 73 c.p.a.. Il giudice, poi (comma 6) delibera in camera di consiglio, se necessario avvalendosi di collegamenti da remoto. Il luogo da cui si collegano i magistrati e il personale addetto è considerato camera di consiglio a tutti gli effetti di legge. Da ultimo, si stabilisce il deposito anche per posta di una copia cartacea del ricorso e degli scritti difensivi, restando peraltro l’obbligo sospeso dall’8.3 al 31.5.2020.

Quanto al processo contabile, tutte le controversie pensionistiche fissate innanzi al giudice monocratico passano in decisione senza discussione orale sulla base degli atti depositati, avendo le parti facoltà di depositare brevi note e documenti sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione. Trattata la causa il giudice pronuncia immediatamente la sentenza (anche in forma semplificata), che viene comunicata alle parti via pec e depositata in segreteria entro 15 giorni

Importante precisare che in caso di deferimento alla sede collegiale di atti delle amministrazioni centrali dello Stato, all’attività di controllo preventivo di legittimità non si applica alcuna sospensione dei termini ed il collegio deliberante è composto dal presidente della sezione centrale di controllo e da sei consiglieri delegati, integrato dal magistrato istruttore nell’ipotesi di dissenso. Il collegio così formato delibera col numero minimo di cinque magistrati in adunanze che possono essere tenute anche in via telematica. Si tratta, evidentemente, di disposizione preordinata ad assicurare il funzionamento di un organo di controllo preventivo e successivo degli atti dello Stato (art. 100 Cost.), il quale non abbisogna di udienze pubbliche e può essere gestito in modalità telematica.

IV.2 L’art. 103 dispone la sospensione dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento su istanza di parte o d’ufficio di procedimenti amministrativi, nel periodo intercorrente tra il 23.2 ed il 15.4.2020.

La sospensione si applica ai procedimenti pendenti e a quelli avviati durante il suddetto arco temporale e le pubbliche amministrazioni (parallelamente a quanto disposto per i capi degli uffici giudiziari) sono comunque obbligate ad adottare le misure organizzative idonee ad assicurare la ragionevole durata e la celere conclusione dei procedimenti, con priorità per quelli da considerare urgenti, anche sulla base delle istanze degli interessati. Non si ravvisa, sul piano esegetico, alcun riferimento letterale o di ratio che consenta di limitare la sospensione ai procedimenti di alcune piuttosto che di altre amministrazioni (intese come enti, soggetti, autorità e così via), così che la portata della disposizione appare essere generale ed onnicomprensiva.

È inoltre disposta:

– la proroga o il differimento dei termini di formazione della volontà conclusiva dell’amministrazione nelle forme del silenzio significativo previste dall’ordinamento;

– la proroga sino al 15.6.2020 della validità di tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, in scadenza tra il 31.1 ed il 15.4.2020;

– la sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, fino al 30.6.2020.

***        ***        ***

  1. CONCLUSIONE

Non si deve aver paure delle parole. Si tratta di normativa che, con i criteri tradizionali, sarebbe definita di guerra. Ed una emergenza mondiale come quella attuale equivale, probabilmente, ad uno stato di guerra.

Se è lecito trarre qualche conclusione tecnico-giuridica, non si può andare oltre, per ora, una ricognizione il più possibile ragionata ed una valutazione, quindi, a prima lettura.

Il decreto è, come tutti i provvedimenti d’urgenza ed anzi più degli altri per motivi oggettivi, sicuramente perfettibile migliorabile in fase di conversione, così come esso, a sua volta, già è sicuramente migliorativo dei primi provvedimenti emergenziali presi con d.P.C.M..

Sembra però sin d’ora innegabile una certa coerenza del testo e delle soluzioni, pur nella necessità di messa a punto generale; molto dipenderà anche dalla (buona) volontà degli operatori del diritto e dell’amministrazione, a tutti i livelli: non è il momento di divisioni.

Volendo, poi, ragionare un po’ più alto, una volta che si torni alla normalità molto andrà ripensato nella gestione del settore sanitario, non solo italiano ma europeo. L’Italia ha innegabili caratteristiche sue proprie (un settore di sanità privata che privata non è, ad esempio, o sin troppo note commistioni nella gestione della sanità pubblica) ma è certo che le sforbiciate e le continue riduzioni di budget per la sanità originano, ormai da un ventennio, da precisi input europei. La crisi, una crisi del genere, manda un messaggio preciso all’Europa: è il momento di scegliere se nuotare o annegare.

Pierluigi Giammaria – p.giammaria@lascalaw.com

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