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Diritto di proprietà e usufrutto: l’Unione europea presidia i cittadini da interventi legislativi invasivi

Con la sentenza in commento la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha censurato la legislazione ungherese in tema di estinzione automatica ed indiscriminata del diritto di usufrutto su terreni agricoli che non fosse stipulato tra prossimi congiunti in possesso della cittadinanza ungherese.

La fattispecie valutata dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea attiene ad un ricorso con cui la Commissione europea ha chiesto alla Corte di dichiarare l’Ungheria inadempiente rispetto agli obblighi ad essa incombenti in forza della libertà di stabilimento (art. 49 TFUE), della libera circolazione dei capitali (art. 63 TFUE) e del diritto fondamentale di proprietà (art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea) in relazione alla legge nazionale che limita in modo manifestamente sproporzionato i diritti di usufrutto e i diritti d’uso sui terreni agricoli e forestali.

Nel 2002 il Legislatore ungherese ha infatti escluso la possibilità di costituire, per via contrattuale, un diritto di usufrutto sui terreni coltivabili a favore di persone fisiche prive della cittadinanza ungherese o, senza eccezioni, delle persone giuridiche. Il divieto di costituire diritti reali di usufrutto è stato ulteriormente ampliato nel 2012, attraverso l’introduzione della sanzione della nullità dei contratti costitutivi di usufrutto a favore di soggetti diversi dai prossimi familiari del proprietario.

Pertanto, tutti i diritti di usufrutto esistenti alla data del primo gennaio 2013, costituiti a tempo indeterminato o per un periodo determinato con scadenza successiva al 30 dicembre 2032, mediante un contratto tra persone che non sono prossimi congiunti, si sono estinti ex lege il primo maggio 2014.

La Commissione europea, sollecitata a valutare la compatibilità della disciplina ungherese con il diritto europeo, in particolare con il principio di libertà di stabilimento e di libera circolazione dei capitali, non ha ritenuto sufficientemente fondate le giustificazioni dell’Ungheria circa la sussistenza di un interesse pubblico idoneo a limitare il diritto di usufrutto sui terreni agricoli.

Il Governo magiaro aveva infatti argomentato che dette restrizioni trovavano fondamento nella necessità di assicurare che i terreni agricoli coltivabili fossero posseduti unicamente da persone fisiche, al fine di ostacolare la speculazione sui terreni agricoli, prevenire il frazionamento dei fondi e mantenere una popolazione rurale e un’agricoltura sostenibile, nonché creare aziende di dimensioni redditizie e concorrenziali.

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, partendo dal presupposto che i movimenti di capitale all’interno dell’Unione ben possono estrinsecarsi in investimenti immobiliari relativi all’acquisto di diritti di usufrutto su terreni, ha ritenuto che la normativa ungherese contestata causasse una sensibile lesione del principio di libera circolazione dei capitali, il quale si estrinseca anche negli investimenti immobiliari relativi all’acquisto di un diritto di usufrutto sui terreni.

Il Giudice europeo ha infatti ricordato che una misura nazionale diretta alla restrizione della libertà di circolazione di capitali potrebbe essere ammessa solo nel caso in cui fosse giustificata da ragioni imperative di interesse generale e nel rispetto del principio di proporzionalità, il quale impone che la misura adottata sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo legittimamente perseguito e che non ecceda quanto necessario per il suo raggiungimento.

Affinché uno Stato membro possa beneficiare di tale eccezione deve inoltre giustificare l’ostacolo all’applicazione del diritto europeo adducendo ragioni di interesse generale riconosciute e tutelate anche dal diritto dell’Unione.

In questo modo, seppur in presenza di una difformità di applicazione della normativa europea, verrebbe salvaguardato il nucleo di diritti fondamentali posti alla base della struttura comunitaria, non derogabili dalle specifiche legislazioni nazionali.

La Corte ha quindi ancorato il proprio ragionamento giuridico all’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che tutela il diritto di ogni persona di godere della proprietà dei beni che ha acquistato legalmente, di disporne come ritiene più opportuno e di lasciarli in eredità.

Eventuali privazioni della proprietà di un bene potrebbero essere considerate legittime solo in presenza di un prevalente interesse pubblico, dell’assenza di misure alternative e meno invasive per conseguire il medesimo risultato e, in ogni caso, previa corresponsione di un congruo indennizzo per la perdita subita.

La Corte ha quindi ricordato come il diritto di usufrutto costituisca uno smembramento del diritto di proprietà, in quanto conferisce al titolare i due attributi essenziali di quest’ultimo: il diritto di servirsi del bene e il diritto di percepirne i redditi.

Alla luce di queste considerazioni, la Corte ha ritenuto la normativa ungherese come inidonea a raggiungere gli obiettivi perseguiti: l’Ungheria non è infatti riuscita a dimostrare le ragioni per le quali il tipo di titolo di cui gode una persona su un terreno agricolo consentirebbe di determinare se l’interessato sfrutti o meno egli stesso detto terreno, l’abbia acquistato o meno per fini speculativi o sia tale da contribuire allo sviluppo di un’agricoltura redditizia e concorrenziale, evitando il frazionamento dei terreni.

Infine, la normativa contestata non prevedeva alcuna forma di indennizzo dei titolari di diritti di usufrutto spossessati, in violazione di quanto previsto dall’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea per legittimare la consistente compressione del diritto di proprietà posta in essere dalla legislazione ungherese.

La Corte di Giustizia dell’Unione europea non ha quindi potuto che dichiarare l’inadempimento dell’Ungheria in riferimento a quanto previsto dalle norme sulla libera circolazione dei capitali del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e dalle disposizioni poste a tutela del diritto di proprietà della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 21 maggio 2019 C-235/17

Valentina Zamberlan – v.zamberlan@lascalaw.com

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