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Norme urbanistiche e tutela del paesaggio: McDonald’s non va a caracalla

L’esercizio del potere di autotutela è espressione di una rilevante discrezionalità che comunque  non esime l’Amministrazione dal dare conto, sia pure sinteticamente, della sussistenza dei presupposti, dal dare adeguato supporto motivazionale esigibile, nella fattispecie allegando il vizio che inficia il titolo edilizio, e dal tener conto del particolare atteggiarsi dell’interesse pubblico in materia di tutela del territorio e dei valori che su di esso insistono, che prevalgono rispetto a quelli contrapposti dei privati, nonché dell’eventuale negligenza o malafede del privato che ha indotto in errore l’Amministrazione.

Il potere di ordinare la sospensione di lavori atti ad alterare i valori paesaggistici del territorio, a tutela sia dei beni già vincolati sia di aree che si intende tutelare con l’imminente adozione di un futuro vincolo paesaggistico; si tratta, pertanto, di un potere che può essere esercitato anche a salvaguardia di aree o immobili non ancora dichiarati di interesse culturale o paesistico. 

È legittimo il diniego di apertura di un McDonald’s alle Terme di Caracalla, essendo l’area in cui si trova l’immobile tutelata dal piano territoriale paesaggistico ed inclusa nel centro storico tutelato come sito Unesco.

1. Il caso – Con provvedimento del 30.7.2019, la Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio ha annullato il parere della Soprintendenza speciale Archeologica, belle arti e paesaggio di Roma, avocando il procedimento di valutazione dell’intervento a farsi, anche ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonché della complessiva attività di tutela concernente un’ampia area in Roma, in via Baccelli, prospiciente il complesso archeologico delle Terme di Caracalla. In particolare, si tratta di area tutelata dal PTP n. 15/12, art. 134, comma 1, lett c), Valle della Caffarella, Appia antica ed Acquedotti, inclusa nel Centro Storico tutelato come sito Unesco, attigua appunto alle Terme di Caracalla, per la quale le Norme tecniche di attuazione (art. 46) prevedono espressamente l’obbligatorietà del procedimento di autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004.  

Con altro provvedimento in pari data lo stesso ufficio aveva ordinato la sospensione dei lavori ai sensi dell’articolo 150, comma 1, del d.Lgs. n. 42/2004, adottato in esercizio del potere di cui all’art. 16, comma 1, lettera e), del d.Lgs. n. 165/2001, relativamente alla medesima area.

La questione riguardava appunto un’immobile realizzato con licenza edilizia del 24.2.1970 per la costruzione di una serra e successivamente oggetto di interventi di ampliamento e cambio di destinazione d’uso abusivamente realizzati, per i quali sono stati rilasciati titoli abilitativi in sanatoria ai sensi della legge n. 47 del 1985.

Le parti private avevano presentato un progetto per un intervento di restauro conservativo con cambio d’uso, da commerciale/servizi a pubblico esercizio, per la successiva apertura di un ristorante della catena Mc Donald.

Il progetto otteneva riscontri positivi da varie amministrazioni, a partire dalla Regione Lazio, la quale, rilevato che la zona ricadeva negli insediamenti urbani storici e territori contermini iscritti nella lista del patrimonio dell’Unesco per i quali è prescritta la redazione del Piano generale di gestione per la tutela e valorizzazione previsto dalla “Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale”, e che tale piano non era ancora stato redatto, demandava l’approvazione alla Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici di competenza. A catena, anche altri uffici dei beni culturali si pronunciavano favorevolmente, fino al provvedimento del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – U.O. Permessi di Costruire – Ufficio Autorizzazioni Paesaggistiche del Comune di Roma, il quale riteneva che i lavori richiesti non necessitavano della Autorizzazione Paesaggistica, di cui all’art. 146 del d.lgs. 42/2004, in quanto per i beni paesaggistici in questione si applicano le norme di tutela del “Piano generale di gestione degli insediamenti storici iscritti nella lista dell’Unesco”

Nel maggio 2019 veniva presentata una SCIA ed i lavori iniziavano. Sulla spinta di cittadini ed associazioni, interveniva quindi il Ministero, che appunto emetteva i provvedimenti sopra indicati, impugnati dalle parti private avanti al TAR, che respingeva il ricorso.

2. La motivazione – Il Consiglio di Stato muove anzitutto dalla verifica del vincolo a base del provvedimento di revoca e avocazione del Ministero, ritenendolo sussistente poiché proprio la specifica area in questione risulta espressamente esclusa dal Piano Territoriale Paesistico regionale (PTPR). Ne deriva, pertanto, che l’autorizzazione paesaggistica era necessaria, essendo, evidentemente, fuori centro l’iniziale scelta dell’amministrazione regionale che aveva avviato il procedimento su un binario sbagliato.

Stante la necessità del vincolo, era necessario poi verificare il corretto esercizio dei poteri di revoca in autotutela e di sospensione dei lavori.

Quanto all’esercizio del potere di autotutela, esso rileva in termini non tanto di mera rimozione dei pareri precedentemente espressi dalle singole soprintendenze sulla base di una disciplina diversa da quella correttamente ricostruita dalla direzione generale, quanto di rilevazione e certificazione dell’inefficacia di un assenso edilizio rilasciato in carenza dell’autorizzazione paesaggistica, ed anzi vieppiù rilasciato sulla base di un presupposto in realtà non sussistente, ovvero l’avvenuto rilascio dell’autorizzazione paesaggistica sulla base di pareri settoriali non integranti la forma e la sostanza dell’autorizzazione ex art. 146, d.lgs. n. 42 per il diverso quadro pianificatorio non correttamente prospettato.

Quanto alla sospensione di lavori, l’art. 150 d.lgs. n. 42/2004 attribuisce espressamente sia alla Regione sia al Ministero il potere di ordinare la sospensione di lavori atti ad alterare i valori paesaggistici del territorio, a tutela sia dei beni già vincolati sia di aree che si intende tutelare con l’imminente adozione di un futuro vincolo paesaggistico; si tratta, pertanto, di un potere che può essere esercitato anche a salvaguardia di aree o immobili non ancora dichiarati di interesse culturale o paesistico. 

Legittimo, dunque, l’intervento del Ministero, come confermato dal TAR.

Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2021, n. 8641

Pierluigi Giammaria – p.giammaria@lascalaw.com

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